|
SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente:
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
El 9 de diciembre de 2002, fue recibido en esta
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo el expediente contentivo de la acción
de amparo interpuesta por el abogado ANIBAL SUÁREZ GONZÁLEZ, inscrito en
el Inpreabogado bajo el N° 21.414, actuando con el carácter de apoderado
judicial de las ciudadanas NORA HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE
TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE ZERPA y MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN, titulares de
las cédulas de identidad números 2.874.711, 4.996.576, 3.508.034 y 7.181.338,
respectivamente, contra la ciudadana EDDY PACHECO HERNÁNDEZ, en su
carácter de Directora Encargada de la Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República. Dicho expediente fue remitido a esta Sala en virtud de la consulta
establecida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales.
En la oportunidad anterior, se dio cuenta en
Sala y se designó como ponente al Magistrado quien, con tal carácter, suscribe
el presente fallo.
Realizado el estudio pertinente del expediente,
se pasa a decidir previas las consideraciones siguientes.
De la acción de amparo constitucional
En su escrito de amparo, el accionante señaló:
1.- Que, cursa ante la Dirección General
de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría
General de la República, averiguación administrativa identificada con el
expediente N° 1-07-98-001, relacionada con la presunción de hechos irregulares
supuestamente ocurridos durante los años 1993, 1994 y 1995, en el Municipio
Maracaibo del Estado Zulia. Dicha averiguación se encuentra dirigida a
investigar el pago de dietas a concejales principales, presuntamente sin haber
asistido a las sesiones de cámara y comisiones permanentes, así como la emisión
de ordenes de pago y cancelación de cheques a favor del Instituto de Previsión
Social del Concejal y Alcalde del Municipio Autónomo Maracaibo del Estado
Zulia.
2.- Que, en el desarrollo procedimental
de la averiguación administrativa, se formuló un único cargo a las ciudadanas
NORA HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE
ZERPA y MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN, por haber intervenido en su condición de
Concejales del Municipio Maracaibo durante el periodo comprendido desde el año
1993 al 1995. Por lo cual, sus representadas, al momento de dar contestación a
los cargos, alegaron ante el órgano contralor, que en el acta de formulación de
cargos se les había violado el principio de presunción de inocencia, contenido
en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución; al prejuzgarse en dicha
acta sobre la definitiva y al establecer juicio de valor que fue mucho mas allá
de la sanción administrativa, alcanzando inclusive hasta determinar la
responsabilidad civil, pues el órgano contralor en el acta de formulación de
cargos consideró que la “..aprobación de los pagos efectuados al
Inpreconcejal, no procedía en virtud de Interés directo que tenían los
concejales sobre el asunto”.
3.- Que, la actuación contralora debió
estar limitada a valorar si existía un interés personal en los pagos efectuados
por los concejales al Inpreconcejal, por ser esa la exigencia contemplada en el
numeral 1 del artículo 67 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, disposición
legal en la cual se fundamenta la averiguación administrativa, para luego, en
la resolución definitiva, determinar la responsabilidad administrativa de la
indiciaria, pero nunca afirmar como lo hizo que los concejales tenían un
interés directo en los pagos efectuados al Inpreconcejal, dado que existe una
distinción conceptual entre ambos términos.
4.- Que, el órgano contralor no tomó en
cuenta la denuncia por violación al principio de presunción de inocencia
alegada, por cuanto la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y
Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, al
formularle cargos al ciudadano RIXIO GARCÍA BERMÚDEZ, quien se desempeñó como
Director de Servicios Administrativos y Contables de la Alcaldía de Maracaibo
en el Estado Zulia, prematuramente –al decir del accionante- descartó toda
posibilidad de que los Concejales pudieran recibir cantidades de dinero
distintas al pago de las dietas, cuando en el acta de formulación de cargos
señaló: “Por haber procedido, presuntamente al pago indebido de Bonificación
Especial otorgada a Concejales Suplentes, por un monto de Un Millón Trescientos
Mil Bolívares (Bs. 1.300.000,oo), siendo que tales pagos no procedían en razón
de que a los concejales sólo les corresponde el pago de dietas por asistencia a
las sesiones de Cámara y Comisiones Permanentes y no otro tipo de beneficio
...”.
5.- Que, de igual forma el órgano
contralor, calificó el pago efectuado al Inpreconcejal, como un acto realizado
por los concejales dirigido a beneficiarlos económicamente, dado el interés que
a su juicio vincula a los concejales a dicho instituto; lo cual se desprende
–según criterio del accionante- de lo dispuesto en la ya referida acta, al
formularle el tercer cargo al ciudadano RIXIO GARCIA BERMÚDEZ, bajo los
siguientes términos: “...siendo que dichas transferencias no procedían en
razón de que se presume que los concejales son beneficiarios de esos pagos y en
consecuencia tienen interés personal en la asignación de recursos financieros a
Instituciones en las que sólo ellos son parte integrante y cuyo objeto es
proveerles beneficios económicos... Ello en virtud de que el pago antes
descrito contraviene lo dispuesto en el Ordinal 1° (sic) del Artículo 67 de la
Ley Orgánica de Régimen Municipal...”. Ante lo cual, denunció el
accionante, que los definitivos criterios expresados por el órgano contralor,
en esa etapa del procedimiento, sin haberse producido resolución definitiva,
advierte que sus representados no tienen posibilidad alguna de demostrar su
inocencia, por haber sido inculpados de manera definitiva, cuando sólo tenían
el carácter de indiciados.
6.- Que, lo expuesto evidencia como el
órgano contralor conculcó el principio de presunción de inocencia de sus
mandantes, contenido en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución, que
prohíbe a dicho organismo formular cualquier juicio contrario al principio de
que en el procedimiento sancionador, el indiciado se considera inocente hasta
tanto la administración, en la resolución definitiva no compruebe
fehacientemente su culpabilidad.
7.- Que, aparte de lo expuesto, la
Contraloría incurrió en usurpación de funciones al entrar a analizar y decidir
asuntos que sólo eran de la competencia de los órganos jurisdiccionales, al
decidir que la aprobación de los pagos efectuados por los concejales al
Inpreconcejal, se hizo sobre la base del interés directo que ellos tenían sobre
el referido pago, decisión que corresponde a los juzgados civiles, en virtud de
un juicio de responsabilidad civil que se intentara, pero nunca al Contralor, a
quien sólo le compete determinar la responsabilidad administrativa de los
indiciados.
8.- Que, de igual forma, la Contraloría
entró a analizar la legalidad del acto de aprobación de los pagos efectuados,
por los concejales al Inpreconcejal, los cuales tienen fundamento en una
Ordenanza Municipal; lo cual, es un asunto de la competencia de los órganos de
la jurisdicción contencioso- administrativa, a través de un juicio de nulidad
parcial de la Ordenanza de Presupuesto respectiva, que, consecuentemente,
declare nulo el pago dado al Instituto de Previsión Social del Concejal y
Alcalde. Cuando, en todo caso, la
actuación de dicho órgano contralor, debía estar limitada a verificar si el
gasto estaba previsto en el presupuesto, si la orden de pago estuvo
correctamente imputada y si existía disponibilidad presupuestaria, empero,
nunca si los concejales tenían un interés directo en los pagos, si la partida
presupuestaria fue aprobada según los trámites legales o si existía algún vicio
de ilegalidad o inconstitucionalidad, porque este examen no entra dentro de la
esfera de su competencia prevista en el artículo 289 de la Constitución y en la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Finalmente,
señaló que conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, y visto que las denuncias formuladas
constituyen violaciones a normas de orden público, y que no existe otro medio
procesal ordinario distinto al amparo para que repare su situación, solicitó
sea admitida su acción y se ordenase reestablecer la situación jurídica
infringida.
La sentencia objeto de la presente consulta, dictada por
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 10 de julio de 2001,
mediante la cual se declaró sin lugar la acción de amparo propuesta, señaló lo
siguiente:
Observó esa Corte que “la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y
Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República en la
oportunidad de formular cargos a cada una de las accionantes en relación a la
averiguación antes mencionada (vid. Folios 33 al 44) les dio un tratamiento de ¢presuntas indiciadas¢ sin asegurar ni afirmar la
definitiva participación directa de las hoy accionantes en los hechos
investigados, los cuales igualmente fueron estimados por dicho organismo como ¢presuntamente ilegales¢. Incluso, aprecia esta
Corte que la parte accionada garantizó el derecho a la defensa y al debido
proceso de las accionantes, pues procedió a notificar a cada una de las
personas posiblemente implicadas en la aprobación presuntamente ilegal, de
aportes por parte de la Municipalidad al Instituto de Previsión Social del
Concejal y Alcalde (INPRECONCEJAL)¢; a los fines de que alegaran y probaran
lo que a bien tuvieran dentro de un plazo de cuarenta y cinco días continuos, ¢de conformidad con lo
establecido en el artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República”.
Aduciendo, que “no
se evidencia de autos que la parte accionada haya emitido pronunciamiento
alguno respecto a la culpabilidad de las quejosas durante el transcurso del
procedimiento administrativo y previo al acto de responsabilidad administrativa
que fue traído a los autos en la oportunidad de celebrarse el Acto de
Exposición Oral de las Partes. Por el contrario –se reitera- en los Actos de
Formulación de Cargos, de los cuales la parte accionante hace derivar la
violación del derecho a la presunción de inocencia, se les consideró como
indiciadas e incluso se indicó en dichos Actos que la aprobación de los aportes
por parte de los Concejales del Municipio Maracaibo (entre los cuales se
encontraban las accionantes) al Instituto de Previsión Social del Concejal y
Alcalde (INPRECONCEJAL) era ¢presuntamente ilegal¢. La Administración no
mostró haber tenido un juicio definitivo sobre la irregularidad de los hechos y
la culpabilidad de las accionantes en la oportunidad de formular los cargos”.
En base a lo cual, dicha Corte declaró sin lugar la acción de amparo
constitucional propuesta, al no haberse demostrado, la conculcación del derecho
a la presunción de inocencia consagrado en el numeral 2 del artículo 49 de la
Constitución.
Corresponde a la Sala,
en esta oportunidad, pronunciarse en consulta sobre la decisión dictada el 10
de julio de 2001, por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en la
acción de amparo constitucional incoada por la ciudadana
NORA
HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE ZERPA y
MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN contra la Directora Encargada de la
Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales
de la Contraloría General de la Republica, ciudadana EDDY PACHECO HERNÁNDEZ.
En principio pasa a
pronunciarse esta Sala sobre la competencia para
conocer de la presente consulta de ley prevista en el artículo 35 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Al respecto, esta Sala en sentencia del 20 de
enero de 2000 (Caso: Emery Mata), señaló que “corresponde a esta Sala
conocer las apelaciones y consultas sobre las sentencias de los Juzgados o
Tribunales Superiores aquí señalados, de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal, cuando ellos conozcan
la acción de amparo en Primera Instancia”.
En tal sentido, la sentencia objeto de la presente
consulta fue dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en
primera instancia, por lo que, resulta esta Sala competente para conocer de la
ya referida consulta, y así se declara.
Decidido lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse
en relación con la consulta de autos:
En el presente caso, el
accionante en amparo alegó, que la Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República, les violó a sus representadas el derecho a la presunción de inocencia,
previsto en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución, cuando les
atribuyó responsabilidad directa al formular cargos en la averiguación
administrativa iniciada a fin de determinar supuestas irregularidades ocurridas
durante el periodo 1993-1995 en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia,
relativas al pago de dietas a concejales principales sin haber asistido a
sesiones de cámara y comisiones permanentes, así como la emisión de ordenes de
pago y cancelación de cheques a favor del Instituto de Previsión Social del
Concejal y Alcalde de ese Municipio.
Ante
lo cual, el juez a quo una vez oídas las partes y analizadas las pruebas
llevadas a los autos, consideró que el accionante ni demostró, ni hizo surgir
la convicción en ese juzgado sobre la violación del derecho a la presunción de
inocencia denunciado, por lo que declaró sin lugar la acción de amparo
presentada.
Al
respecto, considera conveniente esta Sala, reiterar que el derecho a la
presunción de inocencia es concebido como, aquel en el cual a la persona
investigada en cualquier etapa del procedimiento (bien sea administrativo o
judicial) en este caso administrativo sancionatorio, se le otorga aparte del
derecho de hacer uso de toda la actividad probatoria que le favorezca, un
tratamiento en el cual no se le considere responsable de la autoría de los
hechos investigados, hasta que finalice el procedimiento y se tome la decisión
o resolución final; esto con el fin, de garantizar al investigado el derecho a
no verse objeto de una decisión, en la cual se le considere responsable, sin
haber tenido una etapa previa de actividad probatoria sobre la cual el órgano
contralor fundamente ese juicio razonable de culpabilidad (Vid. Sentencia del
29 de agosto de 2003, caso: Hely Rafael Socorro Benítez).
En
este sentido, observa esta Sala, que el acto denunciado como generador de la
violación constitucional, fue el acto de formulación de cargos, sin embargo una
vez revisadas exhaustivamente las actas del expediente, se pudo precisar que:
1.- En cada acta de
formulación de cargos, la compareciente rindió declaración sin juramento, en el
día fijado previa citación (otorgándosele el término de la distancia
necesario), tal como lo dispone el artículo 119 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República.
2.- Se indicó en dicha
acta, que de la deposición realizada “surgen indicios que comprometen
su responsabilidad administrativa en su condición de Concejal”, con base en
lo que, se le formuló un cargo por haber intervenido con su voto en la aprobación
presuntamente ilegal de aportes por parte de la Municipalidad al Instituto de
Previsión Social del Concejal y Alcalde (INPRECONCEJAL), bajo el fundamento de
que “el hecho aquí descrito presuntamente contravienen lo previsto en
el artículo 67 ordinal 1° (sic) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”
(artículo 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).
3.- Advirtiéndose a cada
compareciente que poseían un plazo de cuarenta y cinco (45) días continuos para
contestar los cargos formulados, mediante escrito razonado, el cual podía
acompañar de las pruebas y documentos que estimaren pertinentes, a fin de que
fuesen apreciados en la decisión que recayese sobre el asunto, todo de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República. Ante lo cual, pudo observar esta Sala, que
las accionantes en amparo dentro de la oportunidad legal prevista en el citado
artículo, procedieron a dar contestación al único cargo formulado.
Señalamientos de los cuales, no se observa en el acto de formulación de cargos, que se haya declarado legalmente la culpabilidad de las comparecientes sobre los hechos investigados, a través de una imputación que las inculpe a priori (toda vez que en la referida acta de formulación de cargos, se tuvo la previsión de emplear los términos “surgen indicios” y “presume”), lo cual viene a constituir uno de los supuestos de procedencia, exigidos a los fines de verificar la infracción de esta garantía constitucional, como lo es la presunción de inocencia; así como lo comporta, la ausencia del ineludible procedimiento de una etapa probatoria, en la cual el particular pueda desvirtuar los hechos que le son imputados (no obstante que la carga probatoria corresponda a la Administración), circunstancia ésta, que tampoco ocurrió en el caso de autos, por cuanto se les dio la oportunidad a las investigadas de probar todos aquellos hechos que creyeron pertinentes, con lo que se le garantizó su derecho a la defensa y del que hicieron uso como se expuso.
Situación
ésta, distinta a la observada en la decisión tomada al finalizar el
procedimiento de averiguación administrativa donde se declaró la
responsabilidad administrativa de los imputados (que cursa a los folios 174 y
228), y donde sí existe una imputación
directa acerca de la culpabilidad de los indiciados, que fue legalmente
declarada, previa la tramitación del procedimiento administrativo
correspondiente.
De allí que, no se evidencia de la actuación
presuntamente generadora del derecho conculcado (el acta de formulación de
cargos), un juicio de valor que pueda afectar la presunción de inocencia de la
parte supuestamente agraviada, o que la pueda prejuzgar anticipadamente, por lo
que, considera esta Sala, que la decisión dictada por el juzgado a quo,
a través de la cual, declaró sin lugar la acción propuesta al estimar que la
parte accionante no evidenció a los autos que la accionada se hubiese
pronunciado respecto a la culpabilidad de las quejosas durante el transcurso
del procedimiento administrativo y previo al acto de responsabilidad (que fue
traído a los autos en la oportunidad de la audiencia oral), estuvo ajustada a
derecho y así se decide.
No
está demás recordar que la formulación de cargos equivale a una acusación o
alegación, donde se imputa a una persona unos hechos, y se les califica
jurídicamente. Esta actividad – apunta la Sala – nunca obra contra la
presunción de inocencia, ya que en el proceso penal o sancionatorio donde se
ventilarán los hechos, se le sigue teniendo como inocente hasta su culminación,
siendo la acusación o los cargos, afirmaciones que corresponden necesariamente
a etapas de ese proceso con miras, que en definitiva, se enerve la presunción
de inocencia.
De esta manera, bajo los supuestos expuestos, esta Sala
confirma la decisión dictada el 10 de julio de 2001, por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, que declaró sin lugar la acción propuesta, y
así se declara.
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 10 de julio de 2001, que declaró sin lugar la acción de amparo ejercida por las ciudadanas NORA HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE ZERPA y MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN contra la ciudadana EDDY PACHECO HERNÁNDEZ, en su carácter de Directora Encargada de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimiento Especiales de la Contraloría General de la República.
Publíquese y regístrese. Remítase copia de la presente decisión a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, a los 04 días del mes de noviembre de dos mil tres (2003). Años: 193°
de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
El Vicepresidente-Ponente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
JOSÉ
MANUEL DELGADO OCANDO
El Secretario,
JECR/