SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

El 9 de diciembre de 2002, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el expediente contentivo de la acción de amparo interpuesta por el abogado ANIBAL SUÁREZ GONZÁLEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 21.414, actuando con el carácter de apoderado judicial de las ciudadanas NORA HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE ZERPA y MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN, titulares de las cédulas de identidad números 2.874.711, 4.996.576, 3.508.034 y 7.181.338, respectivamente, contra la ciudadana EDDY PACHECO HERNÁNDEZ, en su carácter de Directora Encargada de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República. Dicho expediente fue remitido a esta Sala en virtud de la consulta establecida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.        

En la oportunidad anterior, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio pertinente del expediente, se pasa a decidir previas las consideraciones siguientes.

De la acción de amparo constitucional

En su escrito de amparo, el accionante señaló:

1.-            Que, cursa ante la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, averiguación administrativa identificada con el expediente N° 1-07-98-001, relacionada con la presunción de hechos irregulares supuestamente ocurridos durante los años 1993, 1994 y 1995, en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia. Dicha averiguación se encuentra dirigida a investigar el pago de dietas a concejales principales, presuntamente sin haber asistido a las sesiones de cámara y comisiones permanentes, así como la emisión de ordenes de pago y cancelación de cheques a favor del Instituto de Previsión Social del Concejal y Alcalde del Municipio Autónomo Maracaibo del Estado Zulia.

2.-            Que, en el desarrollo procedimental de la averiguación administrativa, se formuló un único cargo a las ciudadanas NORA HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE ZERPA y MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN, por haber intervenido en su condición de Concejales del Municipio Maracaibo durante el periodo comprendido desde el año 1993 al 1995. Por lo cual, sus representadas, al momento de dar contestación a los cargos, alegaron ante el órgano contralor, que en el acta de formulación de cargos se les había violado el principio de presunción de inocencia, contenido en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución; al prejuzgarse en dicha acta sobre la definitiva y al establecer juicio de valor que fue mucho mas allá de la sanción administrativa, alcanzando inclusive hasta determinar la responsabilidad civil, pues el órgano contralor en el acta de formulación de cargos consideró que la “..aprobación de los pagos efectuados al Inpreconcejal, no procedía en virtud de Interés directo que tenían los concejales sobre el asunto”. 

3.-            Que, la actuación contralora debió estar limitada a valorar si existía un interés personal en los pagos efectuados por los concejales al Inpreconcejal, por ser esa la exigencia contemplada en el numeral 1 del artículo 67 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, disposición legal en la cual se fundamenta la averiguación administrativa, para luego, en la resolución definitiva, determinar la responsabilidad administrativa de la indiciaria, pero nunca afirmar como lo hizo que los concejales tenían un interés directo en los pagos efectuados al Inpreconcejal, dado que existe una distinción conceptual entre ambos términos.

4.-            Que, el órgano contralor no tomó en cuenta la denuncia por violación al principio de presunción de inocencia alegada, por cuanto la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, al formularle cargos al ciudadano RIXIO GARCÍA BERMÚDEZ, quien se desempeñó como Director de Servicios Administrativos y Contables de la Alcaldía de Maracaibo en el Estado Zulia, prematuramente –al decir del accionante- descartó toda posibilidad de que los Concejales pudieran recibir cantidades de dinero distintas al pago de las dietas, cuando en el acta de formulación de cargos señaló: “Por haber procedido, presuntamente al pago indebido de Bonificación Especial otorgada a Concejales Suplentes, por un monto de Un Millón Trescientos Mil Bolívares (Bs. 1.300.000,oo), siendo que tales pagos no procedían en razón de que a los concejales sólo les corresponde el pago de dietas por asistencia a las sesiones de Cámara y Comisiones Permanentes y no otro tipo de beneficio ...”.

5.-            Que, de igual forma el órgano contralor, calificó el pago efectuado al Inpreconcejal, como un acto realizado por los concejales dirigido a beneficiarlos económicamente, dado el interés que a su juicio vincula a los concejales a dicho instituto; lo cual se desprende –según criterio del accionante- de lo dispuesto en la ya referida acta, al formularle el tercer cargo al ciudadano RIXIO GARCIA BERMÚDEZ, bajo los siguientes términos: “...siendo que dichas transferencias no procedían en razón de que se presume que los concejales son beneficiarios de esos pagos y en consecuencia tienen interés personal en la asignación de recursos financieros a Instituciones en las que sólo ellos son parte integrante y cuyo objeto es proveerles beneficios económicos... Ello en virtud de que el pago antes descrito contraviene lo dispuesto en el Ordinal 1° (sic) del Artículo 67 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal...”. Ante lo cual, denunció el accionante, que los definitivos criterios expresados por el órgano contralor, en esa etapa del procedimiento, sin haberse producido resolución definitiva, advierte que sus representados no tienen posibilidad alguna de demostrar su inocencia, por haber sido inculpados de manera definitiva, cuando sólo tenían el carácter de indiciados.

6.-            Que, lo expuesto evidencia como el órgano contralor conculcó el principio de presunción de inocencia de sus mandantes, contenido en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución, que prohíbe a dicho organismo formular cualquier juicio contrario al principio de que en el procedimiento sancionador, el indiciado se considera inocente hasta tanto la administración, en la resolución definitiva no compruebe fehacientemente su culpabilidad.

7.-            Que, aparte de lo expuesto, la Contraloría incurrió en usurpación de funciones al entrar a analizar y decidir asuntos que sólo eran de la competencia de los órganos jurisdiccionales, al decidir que la aprobación de los pagos efectuados por los concejales al Inpreconcejal, se hizo sobre la base del interés directo que ellos tenían sobre el referido pago, decisión que corresponde a los juzgados civiles, en virtud de un juicio de responsabilidad civil que se intentara, pero nunca al Contralor, a quien sólo le compete determinar la responsabilidad administrativa de los indiciados.

8.-            Que, de igual forma, la Contraloría entró a analizar la legalidad del acto de aprobación de los pagos efectuados, por los concejales al Inpreconcejal, los cuales tienen fundamento en una Ordenanza Municipal; lo cual, es un asunto de la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa, a través de un juicio de nulidad parcial de la Ordenanza de Presupuesto respectiva, que, consecuentemente, declare nulo el pago dado al Instituto de Previsión Social del Concejal y Alcalde.  Cuando, en todo caso, la actuación de dicho órgano contralor, debía estar limitada a verificar si el gasto estaba previsto en el presupuesto, si la orden de pago estuvo correctamente imputada y si existía disponibilidad presupuestaria, empero, nunca si los concejales tenían un interés directo en los pagos, si la partida presupuestaria fue aprobada según los trámites legales o si existía algún vicio de ilegalidad o inconstitucionalidad, porque este examen no entra dentro de la esfera de su competencia prevista en el artículo 289 de la Constitución y en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

            Finalmente, señaló que conforme a la Constitución y a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y visto que las denuncias formuladas constituyen violaciones a normas de orden público, y que no existe otro medio procesal ordinario distinto al amparo para que repare su situación, solicitó sea admitida su acción y se ordenase reestablecer la situación jurídica infringida.

De la sentencia consultada

            La sentencia objeto de la presente consulta, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 10 de julio de 2001, mediante la cual se declaró sin lugar la acción de amparo propuesta, señaló lo siguiente:

Observó esa Corte que “la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República en la oportunidad de formular cargos a cada una de las accionantes en relación a la averiguación antes mencionada (vid. Folios 33 al 44) les dio un tratamiento de ¢presuntas indiciadas¢ sin asegurar ni afirmar la definitiva participación directa de las hoy accionantes en los hechos investigados, los cuales igualmente fueron estimados por dicho organismo como ¢presuntamente ilegales¢. Incluso, aprecia esta Corte que la parte accionada garantizó el derecho a la defensa y al debido proceso de las accionantes, pues procedió a notificar a cada una de las personas posiblemente implicadas en la aprobación presuntamente ilegal, de aportes por parte de la Municipalidad al Instituto de Previsión Social del Concejal y Alcalde (INPRECONCEJAL)¢; a los fines de que alegaran y probaran lo que a bien tuvieran dentro de un plazo de cuarenta y cinco días continuos, ¢de conformidad con lo establecido en el artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.  

 

Aduciendo, que “no se evidencia de autos que la parte accionada haya emitido pronunciamiento alguno respecto a la culpabilidad de las quejosas durante el transcurso del procedimiento administrativo y previo al acto de responsabilidad administrativa que fue traído a los autos en la oportunidad de celebrarse el Acto de Exposición Oral de las Partes. Por el contrario –se reitera- en los Actos de Formulación de Cargos, de los cuales la parte accionante hace derivar la violación del derecho a la presunción de inocencia, se les consideró como indiciadas e incluso se indicó en dichos Actos que la aprobación de los aportes por parte de los Concejales del Municipio Maracaibo (entre los cuales se encontraban las accionantes) al Instituto de Previsión Social del Concejal y Alcalde (INPRECONCEJAL) era ¢presuntamente ilegal¢. La Administración no mostró haber tenido un juicio definitivo sobre la irregularidad de los hechos y la culpabilidad de las accionantes en la oportunidad de formular los cargos”.

En base a lo cual, dicha Corte declaró sin lugar la acción de amparo constitucional propuesta, al no haberse demostrado, la conculcación del derecho a la presunción de inocencia consagrado en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución.

AnÁlisis de la situaciÓn

Corresponde a la Sala, en esta oportunidad, pronunciarse en consulta sobre la decisión dictada el 10 de julio de 2001, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en la acción de amparo constitucional incoada por la ciudadana NORA HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE ZERPA y MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN contra la Directora Encargada de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la Republica, ciudadana EDDY PACHECO HERNÁNDEZ.

En principio pasa a pronunciarse esta Sala sobre la competencia para conocer de la presente consulta de ley prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Al respecto, esta Sala en sentencia del 20 de enero de 2000 (Caso: Emery Mata), señaló que “corresponde a esta Sala conocer las apelaciones y consultas sobre las sentencias de los Juzgados o Tribunales Superiores aquí señalados, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal, cuando ellos conozcan la acción de amparo en Primera Instancia”.

 

En tal sentido, la sentencia objeto de la presente consulta fue dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en primera instancia, por lo que, resulta esta Sala competente para conocer de la ya referida consulta, y así se declara. 

 

Decidido lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse en relación con la consulta de autos:

 

En el presente caso, el accionante en amparo alegó, que la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, les violó a sus representadas el derecho a la presunción de inocencia, previsto en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución, cuando les atribuyó responsabilidad directa al formular cargos en la averiguación administrativa iniciada a fin de determinar supuestas irregularidades ocurridas durante el periodo 1993-1995 en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia, relativas al pago de dietas a concejales principales sin haber asistido a sesiones de cámara y comisiones permanentes, así como la emisión de ordenes de pago y cancelación de cheques a favor del Instituto de Previsión Social del Concejal y Alcalde de ese Municipio.

 

            Ante lo cual, el juez a quo una vez oídas las partes y analizadas las pruebas llevadas a los autos, consideró que el accionante ni demostró, ni hizo surgir la convicción en ese juzgado sobre la violación del derecho a la presunción de inocencia denunciado, por lo que declaró sin lugar la acción de amparo presentada.

 

            Al respecto, considera conveniente esta Sala, reiterar que el derecho a la presunción de inocencia es concebido como, aquel en el cual a la persona investigada en cualquier etapa del procedimiento (bien sea administrativo o judicial) en este caso administrativo sancionatorio, se le otorga aparte del derecho de hacer uso de toda la actividad probatoria que le favorezca, un tratamiento en el cual no se le considere responsable de la autoría de los hechos investigados, hasta que finalice el procedimiento y se tome la decisión o resolución final; esto con el fin, de garantizar al investigado el derecho a no verse objeto de una decisión, en la cual se le considere responsable, sin haber tenido una etapa previa de actividad probatoria sobre la cual el órgano contralor fundamente ese juicio razonable de culpabilidad (Vid. Sentencia del 29 de agosto de 2003, caso: Hely Rafael Socorro Benítez).

 

            En este sentido, observa esta Sala, que el acto denunciado como generador de la violación constitucional, fue el acto de formulación de cargos, sin embargo una vez revisadas exhaustivamente las actas del expediente, se pudo precisar que:

 

1.- En cada acta de formulación de cargos, la compareciente rindió declaración sin juramento, en el día fijado previa citación (otorgándosele el término de la distancia necesario), tal como lo dispone el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

 

2.- Se indicó en dicha acta, que de la deposición realizada “surgen indicios que comprometen su responsabilidad administrativa en su condición de Concejal”, con base en lo que, se le formuló un cargo por haber intervenido con su voto en la aprobación presuntamente ilegal de aportes por parte de la Municipalidad al Instituto de Previsión Social del Concejal y Alcalde (INPRECONCEJAL), bajo el fundamento de que “el hecho aquí descrito presuntamente contravienen lo previsto en el artículo 67 ordinal 1° (sic) de la Ley Orgánica de Régimen Municipal” (artículo 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).

 

3.- Advirtiéndose a cada compareciente que poseían un plazo de cuarenta y cinco (45) días continuos para contestar los cargos formulados, mediante escrito razonado, el cual podía acompañar de las pruebas y documentos que estimaren pertinentes, a fin de que fuesen apreciados en la decisión que recayese sobre el asunto, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Ante lo cual, pudo observar esta Sala, que las accionantes en amparo dentro de la oportunidad legal prevista en el citado artículo, procedieron a dar contestación al único cargo formulado.

           

            Señalamientos de los cuales, no se observa en el acto de formulación de cargos, que se haya declarado legalmente la culpabilidad de las comparecientes sobre los hechos investigados, a través de una imputación que las inculpe a priori (toda vez que en la referida acta de formulación de cargos, se tuvo la previsión de emplear los términos “surgen indicios” y “presume”), lo cual viene a constituir uno de los supuestos de procedencia, exigidos a los fines de verificar la infracción de esta garantía constitucional, como lo es la presunción de inocencia; así como lo comporta, la ausencia del ineludible procedimiento de una etapa probatoria, en la cual el particular pueda desvirtuar los hechos que le son imputados (no obstante que la carga probatoria corresponda a la Administración), circunstancia ésta, que tampoco ocurrió en el caso de autos, por cuanto se les dio la oportunidad a las investigadas de probar todos aquellos hechos que creyeron pertinentes, con lo que se le garantizó su derecho a la defensa y del que hicieron uso como se expuso.              

 

            Situación ésta, distinta a la observada en la decisión tomada al finalizar el procedimiento de averiguación administrativa donde se declaró la responsabilidad administrativa de los imputados (que cursa a los folios 174 y 228), y donde sí existe una imputación directa acerca de la culpabilidad de los indiciados, que fue legalmente declarada, previa la tramitación del procedimiento administrativo correspondiente.

 

De allí que, no se evidencia de la actuación presuntamente generadora del derecho conculcado (el acta de formulación de cargos), un juicio de valor que pueda afectar la presunción de inocencia de la parte supuestamente agraviada, o que la pueda prejuzgar anticipadamente, por lo que, considera esta Sala, que la decisión dictada por el juzgado a quo, a través de la cual, declaró sin lugar la acción propuesta al estimar que la parte accionante no evidenció a los autos que la accionada se hubiese pronunciado respecto a la culpabilidad de las quejosas durante el transcurso del procedimiento administrativo y previo al acto de responsabilidad (que fue traído a los autos en la oportunidad de la audiencia oral), estuvo ajustada a derecho y así se decide.

 

            No está demás recordar que la formulación de cargos equivale a una acusación o alegación, donde se imputa a una persona unos hechos, y se les califica jurídicamente. Esta actividad – apunta la Sala – nunca obra contra la presunción de inocencia, ya que en el proceso penal o sancionatorio donde se ventilarán los hechos, se le sigue teniendo como inocente hasta su culminación, siendo la acusación o los cargos, afirmaciones que corresponden necesariamente a etapas de ese proceso con miras, que en definitiva, se enerve la presunción de inocencia.        

 

De esta manera, bajo los supuestos expuestos, esta Sala confirma la decisión dictada el 10 de julio de 2001, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró sin lugar la acción propuesta, y así se declara. 

Decisión

            Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 10 de julio de 2001, que declaró sin lugar la acción de amparo ejercida por las ciudadanas NORA HERRERA RAMOS, CARMEN LUZMILA FERNÁNDEZ DE TIGRERA, NELIDA AGUIRRE DE ZERPA y MARÍA HERNÁNDEZ DE MARÍN contra la ciudadana EDDY PACHECO HERNÁNDEZ, en su carácter de Directora Encargada de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimiento Especiales de la Contraloría General de la República.

            Publíquese y regístrese. Remítase copia de la presente decisión a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 04 días del mes de noviembre de dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

 

El Presidente de la Sala,

 

IVÁN RINCÓN URDANETA

                                                      El Vicepresidente-Ponente,

 

                                             JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

 

Los Magistrados,

 

 

JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO

 

 

                                                  ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

 

El Secretario,

 

 

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

 

Exp. 02-3075

JECR/