![]() |
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 11-1292
El 17 de octubre de 2011, la abogada Ana Leonor Acosta en su condición de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Chacao, según se evidencia de Resolución N° 183-08, emanada del ciudadano Alcalde, publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao Extraordinaria N° 7727 el 15 de diciembre de 2008 y los abogados Héctor Rangel Urdaneta, Vanessa Santos Huen, Carla Bolívar Sánchez, Alírio Álvarez y Alejandra Van Hensbergen, en su carácter de apoderados judiciales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 76.860, 108.244, 117.024, 117.244, 115.638 y 138.230, respectivamente, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, solicitud de revisión de la sentencia definitiva dictada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, el 9 de febrero de 2011, bajo el N° 163.
El 31 de octubre de 2011, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
La representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, consignó diligencia el 3 de mayo de 2012, solicitando pronunciamiento en la presente causa.
El 28 de noviembre de 2012, la sociedad mercantil DIAGEO DE VENEZUELA, C.A., por medio de su apoderada judicial, Catherina Gallardo Vaudo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 137.383, consignó escrito de alegatos en contra de la solicitud de revisión interpuesta.
La representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, consignó diligencia en la misma fecha, solicitando pronunciamiento en la presente causa.
Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013, quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
DEL ESCRITO DE REVISIÓN
Se presentó solicitud de revisión, con fundamento en los siguientes alegatos:
Que “el 9 de diciembre de 2005 (…) [el] Municipio Chacao notificó a DIAGEO el Acta Fiscal distinguida con las letras y números DAT-GAF-300-322-2005 del 5 de diciembre de 2005, en la que se formuló un reparo fiscal discriminado como se indica a continuación: 1.- Por concepto de impuesto sobre actividades económicas causado y no pagado correspondiente al ejercicio fiscal coincidente con el año civil 2003, la cantidad de (…) (Bs.F. 6.560.754,43); 2.- Por concepto de impuesto sobre actividades económicas causado y no pagado correspondiente al ejercicio fiscal coincidente con el año 2004 (…) (Bs.F. 9.236.016,90). El 3 de febrero de 2006, DIAGEO presentó ante el fisco Municipal de Chacao escrito de descargos y promoción de pruebas contra la referida acta de reparo; luego de ello el 12 de febrero de 2007, la Dirección de Administración Tributaria ya mencionada dictó la Resolución N° L/015.02/2007 que culminó el sumario administrativo y confirmó el reparo fiscal por la cantidad de QUINCE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS SETENTA Y UN BOLÍVARES FUERTES CON TREINTA Y TRES CÉNTIMOS (Bs.F. 15.796.771,33) y aplicó por ilícitos tributarios sanción de multa por el monto de SEIS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO BOLÍVARES FUERTES CON VEINTIDÓS CÉNTIMOS (Bs.F 6.258.385,22)”.
Que “el 20 de abril de 2007, DIAGEO interpuso recurso contencioso tributario junto con acción de amparo constitucional y suspensión de los efectos contra la Resolución No. LJ01 5.02/2007, el cual apoyó, entre otros alegatos, en la supuesta ‘inconstitucionalidad del clasificador de actividades económicas que pretende gravarla venta al mayor de bebidas alcohólicas’, lo que contradecía el supuesto criterio vinculante sentado por esta Sala Constitucional en sentencia No. 1397, de 22 de julio de 2004, caso: Seagram de Venezuela, C.A. El 8 de junio de 2007, el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, como juez de la causa, acordó la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido, decisión contra la cual la representación del MUNICIPIO CHACAO interpuso apelación, la cual fue decidida por la Sala Político-Administrativa en sentencia No. 00966 de 13 de agosto de 2008, en la que confirmó la procedencia de la medida cautelar solicitada condicionada a la constitución de una fianza. Luego de sustanciado el juicio de anulación, el Tribunal de la causa dictó sentencia definitiva No. 0037, el 13 de abril de 2009, y en ella declaró con lugar el recurso contencioso tributario interpuesto por DIAGEO, entre otras razones por estimar que la exigencia del MUNICIPIO CHACAO de efectuar pagos por concepto del impuesto a actividades económicas realizadas dentro del Municipio por la comercialización de bebidas alcohólicas era contraria a la potestad de la República de gravar la actividad de producción de bebidas alcohólicas”.
Contra la referida decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sala Político Administrativa a través de la sentencia objeto de revisión, para lo cual señaló que “el fondo de la controversia pasaba por determinar la gravabilidad o no de las actividades económicas relativas a la venta, producción y distribución de alcohol y especies alcohólicas ejercidas por DIAGEO DE VENEZUELA, C.A. por parte del MUNICIPIO CHACAO, pues de la aclaratoria de tal cuestión dependía la decisión sobre la procedencia o no del vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de la Ley alegado por la representación municipal en este juicio. Que para establecer en el presente caso la competencia de los Municipios para gravar o no la actividad de comercialización, producción y distribución de alcohol o especies alcohólicas con el impuesto sobre actividades económicas era oportuno traer a colación el criterio establecido en la sentencia No. 1.397 de 22 de julio de 2004, dictada por la Sala Constitucional, caso: Seagram de Venezuela SA., ‘por cuanto el recurso contencioso tributario fue interpuesto bajo la vigencia de la precitada decisión, es decir, el 20 de marzo de 2007’. Que, en vista de ello, procedía citar en extenso la mencionada sentencia de esta Sala Constitucional para resaltar aquéllos párrafos en los que se hicieron afirmaciones, en cuanto a la armonización de la potestad nacional de cobro de impuesto a la producción de bebidas alcohólicas con la potestad municipal de cobro de impuesto por la realización de actividades económicas”.
Que “este criterio de la Sala Constitucional había sido acogido por ella (por la Sala Político Administrativa) en su sentencia No. 1.579, de 20 de septiembre de 2007, caso: Cervecería Polar, C.A.”, por lo que “en observancia del criterio de la Sala Constitucional contenido en el fallo 2.078/06, ‘a los fines de preservar el derecho a la defensa y al debido proceso, así como el principio de la tutela judicial efectiva de las partes en juicio, debía declarar que el fallo N° 2408, de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A. de la Sala Constitucional, invocado por la representación judicial del MUNICIPIO CHACAO como el aplicable a la controversia, en realidad no resultaba aplicable a la causa bajo examen. Así se decide’. Con apoyo en el razonamiento precedente, la Sala Político Administrativa declaró ‘sin lugar el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano Miranda; en consecuencia, confirma la sentencia definitiva Nro. 003 7/2009 del 13 de abril de 2009, dictada por el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, por lo quedan nulos los actos administrativo impugnados’ (…)”, es decir, “por considerar que el MUNICIPIO CHACAO había contrariado o desconocido un precedente vinculante en la materia de esta Sala Constitucional”.
Que “en este sentido que se pide a esta Sala Constitucional reparar en la sentencia de la Sala Político Administrativa que se cuestiona en esta oportunidad por iniciativa del MUNICIPIO CHACAO, pues es de suma utilidad, dada la evidente inconstitucionalidad que la aqueja, el que se despeje toda duda sobre el precedente jurisprudencial de esta Sala que resulta aplicable a la armonización constitucional entre el impuesto municipal aplicable a toda actividad económica y el impuesto nacional a las bebidas alcohólicas, de modo tal que en lo sucesivo tanto los legisladores municipales al momento de sancionar las Ordenanzas como los jueces contencioso-tributarios al examinar la constitucionalidad de éstas partan sin equívoco del mismo criterio vinculante dictado conforme al artículo 335 de la Constitución Nacional”.
Que la sentencia objeto de revisión “efectuó una errada interpretación de la Constitución (artículo 156.12, 179.2, 180 y 335) a partir de un criterio interpretativo de esta Sala que no debió asumir como precedente constitucional vinculante para la resolución del caso (…), no sólo porque el criterio elegido era aislado y terminó siendo considerado contrario a la Constitución (por limitar arbitrariamente la potestad tributaria municipal), sino porque a todo evento, para la fecha en que se dictó la sentencia impugnada podía considerarse que si existía un precedente vinculante, desde al menos julio de 2007, en la medida que no se ha producido luego de ningún otro pronunciamiento contrario a lo en él establecido”.
Que el fallo objeto de revisión se fundamentó en un criterio “aislado de esta Sala Constitucional en la materia, que no resultó según esta propia Sala compatible con los artículos 156.12, 179.2 y 180 de la Constitución, al aplicar en el caso resuelto por la sentencia cuya revisión se solicita como precedente vinculante el criterio contenido en sentencia No. 1.397 de 22 de julio de 2004, caso: Seagram de Venezuela S.A. que nunca contó con la necesaria ratificación, continua y pacífica, en sentencias posteriores dedicadas al mismo tema para poder considerarlo un precedente vinculante según el artículo 335 constitucional, y obviar que para la fecha en que se dictó la sentencia No. 163 (09.02.11) ya esta Sala Constitucional había establecido en sentencia No. 2408, de 20 de diciembre de 2007, caso: Pemod Ricard Margarita, C.A. (sin luego apartarse más de esa interpretación) que resultaba conforme a la Constitución Nacional (sic) el cobro por los Municipios del impuesto a actividades económicas a los particulares dedicados a la comercialización de bebidas alcohólicas, aún cuando la República cobrara a esos mismos particulares el impuesto a la producción de bebidas alcohólicas, por tratarse de potestades tributarias distintas aplicables a su vez a supuestos de hechos también distintos. En tal sentido, se ofrece a esta Sala Constitucional la oportunidad propicia para cuestionar la aplicación por parte de la Sala Político Administrativa de un criterio aislado, que no constituye una interpretación vinculante de esta Sala y que terminó siendo considerado contrario a la Constitución de 1999, así como, de ser el caso, la falta de aplicación por parte de la Sala Político Administrativa del que resultaría ser el verdadero precedente sobre el tema debatido, obviando con ello las reglas interpretativas que tanto en Venezuela como en el Derecho Comparado rigen la aplicación de cambios de criterios jurisprudenciales vinculantes, según el tipo de norma interpretada, si se trata de una norma sustantiva o de una norma procesal. A juicio de esta representación es clara la trascendencia general del tema a aclarar (de interés para todos los Municipios y contribuyentes municipales que existen en el territorio nacional), y la necesidad de que establezca (o en todo caso, de que se ratifique para prevenir nuevos errores grotescos en la interpretación y aplicación de la Norma Fundamental) un criterio que deba ser cumplido en el futuro por todos los operadores jurídicos, en especial, por Municipios, contribuyentes y tribunales”.
Que ello se justifica, sobre la base de las siguientes consideraciones: “Primero, a fin de garantizar la supremacía constitucional y el respeto a las interpretaciones vinculantes de esta Sala Constitucional en cuanto a los principios y normas contenidas en la Norma Suprema (artículos 7 y 335), es impostergable que esta Sala aclare que la argumentación contenida en su sentencia No. 1.397 de 22 de julio de 2004, caso: Seagram de Venezuela S.A., no puede considerarse en ningún caso como un criterio vinculante o precedente sobre la armonización conforme a la Constitución de la potestad tributaria municipal y la potestad regulatoria y tributaria nacional sobre actividades económicas relativas a bebidas alcohólicas, ya que tanto antes como después de esa decisión (según se demostrará en la primera sección de la siguiente parte) se dictaron sentencias sobre el mismo tema en sentidos diversos (las más de las veces, apoyando la tributación municipal sobre estas actividades), que no ratificaban lo dicho en el fallo No. 1.397/2004, de modo que lo dicho en este último no es más que un criterio aislado. Segundo, con el propósito de evitar interpretaciones contradictorias y erradas de la Constitución, así como tratos discriminatorios en la aplicación judicial de normas y principios constitucionales, es indispensable que esta Sala precise cuál es su criterio vinculante sobre el tema debatido (armonización según la Constitución de potestades tributarias de Municipios y República sobre actividades económicas relacionadas con bebidas alcohólicas) o, de considerar que ese criterio ya existe, entonces ratificar que el mismo está contenido, a juicio de esta representación, en su sentencia No. 2408 de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A., vigente por lo demás para la fecha en la que la Sala Político Administrativa dictó la sentencia cuya revisión se solicita y por lo tanto, al tratarse de una interpretación sobre una norma sustantiva y no sobre una norma procesal, resulta aplicable al caso concreto de forma inmediata. Y tercero, a objeto de evitar que los Municipios de todo el territorio nacional queden privados de recibir un ingreso tributario que la Constitución vigente les habilita a exigir y recibir para financiar con él parte de su funcionamiento administrativo y de los diversos servicios públicos que prestan a la colectividad, es fundamental que esta Sala revise y anule el fallo de la Sala Político Administrativa No. 163, de 09 de febrero de 2011, ya que éste se fundó en una interpretación errada, e incluso grotesca, de la Constitución (…), al concluir que según ésta los Municipios no pueden aplicar el impuesto a las actividades económicas a la actividad de comercialización de bebidas alcohólicas por supuestamente constituir ello una invasión de la potestad tributaria nacional, lo cual es equivocado según lo expuesto ya en forma pacífica por esta Sala incluso desde mucho antes de su sentencia No. 2408 de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A.”.
Precisaron, que “PRIMERO: La Sala Constitucional ha señalado, en varias ocasiones, que sus interpretaciones de la Constitución no hacen más que reconocer lo que en esa norma suprema se establece, por lo que ha de entenderse siempre que los derechos y principios declarados están en rigor desde la misma promulgación de la Constitución y no a partir del fallo que así los reconoce. Es decir, es jurisprudencia de esta Sala que sus decisiones tienen un carácter declarativo y que la Constitución, más allá de lo que diga la Sala, ha de tener vigencia desde sus inicios. Este criterio de la Sala Constitucional, perfectamente acertado, incluso ha sido expuesto en un asunto relacionado directamente con la controversia entre nuestro representado y DIAGEO, en torno a la potestad tributaria de los municipios. La aclaratoria de 17 de junio de 2005, caso: Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia, de la sentencia de 04 de marzo de 2004, antes citada, refiere textualmente: ‘carece de sentido entender que la aplicabilidad de las normas interpretadas por esta Sala es predicable sólo a partir del 21 de abril de 2004, fecha de publicación del fallo, y no a partir de la entrada en vigencia de la actual Carta Magna. Por el contrario, ese criterio implica desconocer la majestad del Constituyente y da pie a generar controversias interpretativas desprovistas de fundamento que sólo tienen como intención excusarse de la aplicación de las normas constitucionales, los solicitantes en algún momento de su escrito califican a esa situación como ‘fraude a la Constitución’ y esta Sala comparte la afirmación’. En otras palabras, la Constitución tiene vigor desde su publicación y si en algún momento se interpretó erradamente alguno de sus preceptos, desconociendo algún derecho, garantía, principio, una vez hecha la corrección en la interpretación ha de ser ésta la que debe entenderse como imperante siempre, más allá de las injusticias cometidas previamente y que no puedan repararse, básicamente si existe una sentencia con autoridad de cosa juzgada que impide su revisión. En el caso presente, no hay duda que más allá de la sentencia del 22 de julio de 2004, caso: Seagram de Venezuela S.A., que se insiste es un fallo aislado o minoritario, los 335 municipios de Venezuela desde la vigencia de la Constitución han tenido las mismas potestades tributarias para pechar las actividades económicas realizadas en su jurisdicción. Que en determinados asuntos una errada interpretación de las normas constitucionales haya desconocido esa potestad no puede de modo alguno suponer que, ahora, corregido el error, siga reiterándose a otros supuestos. La decisión impugnada de la Sala Político-Administrativa carece, pues, de justificación y resulta inconstitucional manifiestamente”.
Que “SEGUNDO: La Sala Político-Administrativa negó la aplicación inmediata a la sentencia vinculante de esta Sala Constitucional de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A. Aun cuando, como se vio previamente, esta sentencia no hace más que reiterar un criterio jurisprudencial que estaba ya consolidado sobre las potestades tributarias municipales, debe mencionarse que no hay ningún motivo para negar su aplicación inmediata, que es la regla general en cuanto a la vigencia de los precedentes constitucionales. No encuadra dicho fallo en las excepciones normalmente aceptadas para que un precedente no empiece a ser tomado en cuenta en adelante por los tribunales al momento de sentenciar. Nótese que se trata de un fallo que se refiere a aspectos sustantivos, como lo es la potestad tributaria municipal, y no a aspectos procesales, que es cuando normalmente se retrasa su entrada en vigor para no afectar las condiciones, presupuestos o cargas ya exigidas o relegadas en los asuntos en trámite. No estamos frente a un caso que justifique la ‘prospective overruling’ o que encuadre en la llamada ‘autonomía procesal’ de la Sala Constitucional y justifique postergar su entrada en vigor. El asunto simplemente indica cuál es el régimen de las potestades que, según la Constitución, tienen los 335 municipios de Venezuela en materia tributaria, por lo que no hay razón alguna que pueda esgrimirse válidamente para negar su aplicabilidad inmediata por los jueces al momento de sentenciar, en el futuro, cualquier asunto en curso o que se le presente”.
Que “TERCERO: Una de las notas aceptadas en Derecho Comparado sobre la ‘prospective overruling’ es que el tribunal que dictó el fallo, normalmente el tribunal constitucional, ha de indicar de modo expreso e indubitable que la vigencia del precedente sentado queda postergada en el tiempo o solo ocurrirá para los asuntos que se inicien a partir del mismo. En caso de omisión en el fallo de esa advertencia ha de regir la regla general, es decir, la aplicabilidad inmediata y para todos los tribunales del precedente constitucional vinculante. Como toda excepción, pues, y la postergación de los efectos de un fallo vinculante es excepcional, ha de estar prevista expresamente y así haber sido advertido por el tribunal constitucional, con la debida justificación o motivación, por lo demás. Bueno, en el caso de la sentencia de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A., esta Sala Constitucional en ningún momento indicó que sus efectos quedaban suspendidos en el tiempo, por el contrario. Se desprende de la lectura de tal decisión que ha de aplicarse en el futuro de inmediato en todos los casos en curso o que se presenten, que no hay lugar para que se mantenga una disputa jurídica en el tiempo, que está definitivamente zanjada y que, en definitiva, los municipios y los contribuyentes, así como los tribunales, todos, deben reconocer y hacer valer las potestades tributarias amplias previstas constitucionalmente. La inexistencia de un llamado de la Sala Constitucional a que el fallo de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A., entre en rigor solo para los asuntos que inicien con posterioridad deja al resto de los tribunales, y a la Sala Político-Administrativa, en la obligación de darle acatamiento y aplicabilidad inmediata, cada vez que deba sentenciar en el futuro”.
Que “CUARTO: La Sala Político-Administrativa intenta justificar su desconocimiento del precedente constitucional vinculante invocando la tesis de la confianza legítima. Si bien esta teoría ha sido reconocida para garantizar la estabilidad de las relaciones jurídicas y la seguridad jurídica, la aplicación que en la sentencia impugnada hizo dicha Sala de ese criterio es equivocada. Asumió la Sala Político-Administrativa que los contribuyentes tenían la confianza legítima de seguir rigiéndose, en cuanto a su sujeción a la potestad tributaria municipal, sobre la base de un criterio reconocido previamente como contrario a la Constitución. Pretendió, simple y llanamente, tirar de la confianza legítima para mantener la violación de normas constitucionales, o al menos para beneficiar de un criterio jurisprudencial errado y contrario a la Constitución a DIAGEO contra el Municipio Chacao. No hay duda, pues, en que carece de justificación la actuación de la Sala Político-Administrativa y, por tanto, el desconocimiento de la jurisprudencia vinculante vigente para el momento de la sentencia impugnado resulta inconstitucional y debe ser sancionado por esta Sala”.
Que “QUINTO: Con la pretendida excusa de la confianza legítima, la Sala Político-Administrativa en el fallo impugnado dispuso que el criterio temporal para aplicar la jurisprudencia constitucional vigente sobre las potestades tributarias municipales fuera la fecha de interposición de la demanda. Si fue ejercida antes de la sentencia de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A., habría de aplicar los criterios abandonados, por inconstitucionales, del fallo de de 22 de julio de 2004, caso: Seagram de Venezuela S.A. Eso fue lo que hizo en la sentencia atacada por esta vía. Tomó la Sala Político-Administrativa un párrafo de una sentencia sobre confianza legítima, que dice que ha de respetarse los criterios que ‘existan para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente’. Sin embargo, para demostrar lo incorrecta de esa postura, vale simplemente hacer algunas preguntas: ¿El ‘debate’ entre el Municipio Chacao y DIAGEO empezó, realmente, con la interposición del recurso de anulación en 2007? ¿Ese ‘debate’ no está presente, más bien, desde el año 2002, cuando el ejercicio fiscal de ese año dio lugar al primero de los reparos? ¿Debería entonces para resolver la controversia, ya en el año 2011, tomarse en cuenta las sentencias que fueron dictadas en esta materia en 2002? ¿Si el ‘debate’ entre las partes se ha extendido por tantos años, cuál de los criterios jurisprudenciales que han regido durante ese tiempo tendría que ser el aplicado al momento de dictar la sentencia? ¿Por qué tomar la fecha de ejercicio del recurso contencioso administrativo para fijar cuál sería el criterio jurisprudencial aplicable al momento de sentenciar? ¿No sería mejor tomar la fecha de iniciación del reparo? ¿O la fecha en que empezaron los ejercicios fiscales reparados? ¿O la fecha en que se dictó el acto administrativo de reparo? ¿O cuando se ejerció el recurso de reconsideración o el jerárquico? ¿O cuando tales recursos fueron resueltos por los actos administrativos correspondientes? ¿Tiene sentido que si el recurso hubiera sido ejercido unos pocos meses después, luego de diciembre de 2007, entonces el precedente aplicable sería otro, a pesar de que el ‘debate’ entre las dos partes discurrió mientras estaba en vigor otros criterios jurisprudenciales?”.
En sexto lugar afirmaron que la Sala Político Administrativa ya había abandonado el criterio jurisprudencial que aplicó en la sentencia objeto de revisión.
Finalmente, solicitaron que “1) Que ADMITA y declare CON LUGAR el presente recurso de revisión extraordinaria interpuesto en contra de la sentencia definitiva dictada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, el 09 de febrero de 2011, bajo el No. 163, por haber incurrido en una errónea interpretación de la Constitución y, eventualmente, en desconocimiento de un precedente vinculante de esta Sala Constitucional, en violación de lo establecido en los artículos 7, 156.12, 179.2, 180 y 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 2) Que ACLARE cuál es el precedente vinculante que debe ser acatado por los órganos del Poder Público y los particulares en lo sucesivo en materia de armonización o coordinación de la potestad tributaria municipal sobre actividades económicas con la potestad de regulación y tributaria del Poder Nacional sobre ciertas actividades económicas, entre otras, la de bebidas alcohólicas, que a juicio de esta representación del MUNICIPIO CHACAO tendría que ser el contenido en la sentencia No. 2.408 de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A. de esta Sala Constitucional. 3) Que hechas las declaratorias anteriores, ANULE la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa bajo el No. 163, de 09 de febrero de 2011, por ser manifiestamente contraria a principios y normas constitucionales en materia de interpretación vinculante (precedente) y de potestad tributaria municipal sobre actividades económicas, y ESPECIFIQUE EL CRITERIO JURISPRUDENCIAL que en materia de impuesto municipal sobre actividades económicas deben seguir los Municipios, los contribuyentes, la Sala Político Administrativa y el resto de Tribunales contencioso-tributarios en el futuro para casos similares. 4) Que ORDENE a la Sala Político-Administrativa dictar una nueva decisión de fondo en el expediente No. 2009-0553, de la nomenclatura de esa Sala, en el que se sustanció la segunda instancia del juicio contencioso tributario iniciado por DIAGEO DE VENEZUELA, C.A. en contra de la Resolución No. L1015.02/2007, de 12 de febrero de 2007, dictada por la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao (…)”.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
Se solicitó revisión constitucional de la sentencia de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia del 9 de febrero de 2011, bajo el N° 163, por medio de la cual se declaró “SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por los apoderados judiciales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO MIRANDA; contra la sentencia definitiva Nro. 0037/2009 del 13 de abril de 2009, dictada por el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, la cual se CONFIRMA en todas sus partes. Se EXIME del pago de las costas procesales al Fisco Municipal, atención al parágrafo único del artículo 327 del Código Orgánico Tributario de 2001”, sobre la base de las siguientes consideraciones:
“esta Alzada deberá verificar la juridicidad de la sentencia de instancia en cuanto a la configuración del vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de la Ley en el que supuestamente incurrió el Juez de instancia; y por último, lo atinente la aplicabilidad del criterio contenido en la sentencia Nro. 2408 de fecha 20 de diciembre de 2007, caso: Pernord Ricard Margarita, C.A., dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Delimitada así la litis, se pasa a decidir sobre la base de las consideraciones siguientes:
La representación fiscal en su escrito de fundamentación de la apelación denuncia que el Tribunal de instancia al dictar la sentencia apelada incurrió en el vicio de incongruencia negativa de conformidad con lo previsto en el artículo 243, ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, toda vez que: i) omitió pronunciarse sobre ‘determinados alegatos esgrimidos por [su] representado (sic) en primera instancia’; ii) erró en la interpretación del artículo 156, numeral 12, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto estimó que las actividades provenientes de la venta de bebidas alcohólicas no podían ser gravadas con el impuesto sobre actividades económicas por ser de la competencia del Poder Público Nacional.
Con vista a lo indicado, se constata que la representación fiscal para formular su delación señala como base legal el artículo 243, ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, referente al vicio de incongruencia negativa en el que supuestamente incurrió la sentencia apelada; sin embargo, se advierte que el segundo punto narrado por la parte apelante no se relaciona con los presupuestos de hecho que eventualmente darían lugar a la configuración del aludido vicio, sino en todo caso al vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de la Ley, razón por la que el análisis del alegato en cuestión se hará a la luz del último de los mencionados vicios en atención al principio iura novit curia. Así se declara.
Aclarado lo anterior, se entra a resolver la presente apelación en el orden prefijado.
1.- Del vicio de incongruencia negativa:
De acuerdo con las exigencias impuestas por la legislación adjetiva, toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia (ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil)
Por ello, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia. En decisiones de esta Sala Político Administrativa se ha establecido que el señalado vicio se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limita a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resuelve sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. (Vid. Sentencias Nros. 5.208 del 27 de julio de 2005, caso: Auto Repuestos El Mácaro, C.A., 724 del 16 de mayo de 2007, caso: Agencias Generales Conaven, C.A. y 1.511 del 21 de octubre de 2009, caso: Constructora Feres, C.A.).
Específicamente, cuando se verifica el segundo de los supuestos antes mencionados, se estará en presencia de una incongruencia negativa, pues el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial.
Ahora bien, concretándonos al caso de autos, se advierte que la representación fiscal alega que la sentencia recurrida incurrió en el vicio de incongruencia negativa, al omitir pronunciarse sobre determinados alegatos esgrimidos por la Administración Tributaria Municipal en el juicio seguido en instancia.
Por su parte, el apoderado judicial de la contribuyente, explica que la representación fiscal realiza la citada denuncia, por cuanto la sentencia apelada no le fue favorable a la Administración Tributaria Municipal, pretendiéndo calificar como incongruencia negativa, el hecho de que el Sentenciador de instancia al dictar su fallo desechó los argumentos esgrimidos por los representantes judiciales del ente local durante el procedimiento de primera instancia, por lo cual -a juicio- de la contribuyente dicho pronunciamiento no configura ese vicio.
Sobre el particular, del análisis hecho a las actas procesales que conforman el presente expediente, especialmente del escrito de informes, así como de sus observaciones a los informes de la contribuyente, consignados por los representantes judiciales del Fisco Municipal en su oportunidad procesal, pudo esta Sala observar que en el citado informe se expusieron en cincuenta y uno (51) folios los argumentos dirigidos a ratificar el acto administrativo impugnado, así como a refutar cada uno de los planteamientos efectuados por la contribuyente durante dicho procedimiento.
Del examen al fallo recurrido, también se observó que el Tribunal de instancia al iniciar su análisis, después de haber delimitado la litis, se pronunció sobre los alegatos esgrimidos por la contribuyente en el escrito contentivo del recurso contencioso tributario relativos a: ‘Caducidad del lapso para decidir y notificar la Resolución Culminatoria del Sumario Administrativo’; Violación del derecho de la defensa’. Tales alegatos fueron desestimados por el Juez de la causa, atendiendo a cada uno de los razonamientos efectuados por el Fisco Municipal en torno a esas denuncias.
De igual manera, se desprende de los autos que sobre el argumento realizado por la empresa contribuyente, relativo a la ‘Inconstitucionalidad del clasificador de actividades económicas que pretende gravar la venta al mayor de bebidas alcohólicas’, el Juez de la causa efectuó una serie de consideraciones en torno a la normativa prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre el control difuso de la constitucionalidad y a fin de reforzar su decisión, transcribió sentencias emanadas de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para finalmente declarar la desaplicación de los ‘Clasificadores de Actividades Grupo XXVI de las Ordenanzas sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda, Nro. 004-02, publicada en la Gaceta Municipal, número Extraordinario 4352, de fecha 08 de noviembre de 2002, vigente para el ejercicio fiscal 2003; reeditada en la Ordenanza publicada en la Gaceta Municipal, número extraordinario 4904, de fecha 19 de diciembre de 2003’.
Asimismo, estimó inoficioso pronunciarse sobre las demás alegaciones expuestas por la contribuyente contra el acto recurrido en el escrito del recurso contencioso tributario, así como de los ‘planteamientos para refutar esas alegaciones, efectuadas por la Representación Judicial de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda’.
Con fundamento en lo expuesto, considera esta Sala que el Sentenciador a quo fijó el contradictorio entre las partes. De igual manera, en su narrativa, hizo referencia a las incidencias ocurridas en sede administrativa y mencionó los alegatos y pruebas tanto de la contribuyente como de la Administración Tributaria Municipal, tomando en consideración para emitir su decisión los planteamientos efectuados por las partes durante el proceso judicial.
Al ser así, debe esta Alzada señalar que por el hecho de no heberse pronunciado el Tribunal de instancia acerca de los demás alegatos formulados tanto por el sujeto pasivo como por el sujeto activo de la obligación tributaria, no quiere decir que la decisión adolece del vicio de incongruencia negativa, habida cuenta que uno de los aspectos del fondo controvertido estaba dirigido a resolver en torno a la aplicabilidad de la referida Ordenanza sobre actividades económicas, con relación a la pretensión de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano Miranda de gravar las ventas al mayor de bebidas alcohólicas realizadas supuestamente por la contribuyente en dicho Municipio. Por lo que, al haber sido desaplicado el aludido texto normativo, no tenía sentido pronunciarse sobre las restantes denuncias efectuadas por las partes, toda vez que el efecto jurídico inmediato de dicha decisión, era la nulidad del acto administrativo impugnado.
En tal virtud, a juicio de este Supremo Tribunal en la sentencia dictada por el Tribunal de la causa no se configura el aludido vicio, así como tampoco se evidencia algún error que afectase la concordancia lógica y jurídica que debe existir entre lo alegado por las partes y la decisión proferida; razón por la cual se desestima la denuncia formulada por la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Bolivariano Miranda. Así se declara.
2.- Fondo controvertido.
Desestimado como ha sido el vicio de incongruencia negativa denunciado y siguiendo el orden antes precisado, debe ahora la Sala conocer del fondo de la controversia, respecto a la gravabilidad de las actividades económicas relativas a la venta, producción y distribución de alcohol y especies alcohólicas, que presuntamente ejerce la sociedad de comercio Diageo de Venezuela, S.A. en la Jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Bolivariano Miranda, para luego poder decidir respecto al alegado vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de la Ley.
Así, debe esta Máxima Instancia examinar preliminarte la competencia de los Municipios para gravar la actividad de comercialización, producción y distribución de alcohol o especies alcohólicas con el impuesto sobre actividades económicas, por lo que resulta oportuno traer a colación la sentencia Nro. 1.397 de fecha 22 de julio de 2004, dictada por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, caso: Seagram de Venezuela S.A., por cuanto el recurso contencioso tributario fue interpuesto bajo la vigencia de la precitada decisión, es decir, el 20 de marzo de 2007. En esa decisión se estableció lo siguiente:
(…)
El referido criterio fue acogido por esta Sala Político-Administrativa, en sentencia Nro. 01579 del 20 de septiembre de 2007, caso: Cervecería Polar, C.A., de la manera que se indica a continuación:
(…)
En atención a los criterios jurisprudenciales antes señalados, las actividades económicas relacionadas con la producción, venta y distribución de alcohol y especies alcohólicas, no pueden ser incluida dentro de los ingresos brutos del sujeto pasivo de la obligación tributaria, a los fines de la determinación del impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, pues el Órgano Municipal usurparía funciones que son competencia exclusiva del Poder Nacional, por lo que debe esta Sala una vez más reiterar el criterio jurisprudencial antes citado y confirmar el pronunciamiento emitido por el Tribunal a quo; en consecuencia, se desestima el vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación de la Ley. Así se declara.
Resuelto lo anterior, debe esta Sala pronunciarse sobre la aplicabilidad o no de la sentencia Nro. 2408 de fecha 20 de diciembre de 2007, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A., mediante la cual se abandonó el criterio anteriormente transcrito, al considerar la compatibilidad de la aplicación del impuesto de alcohol y especies alcohólicas y el impuesto sobre actividades económicas, bajo la justificación de que regulan distintos hechos imponibles que además inciden en diferentes sujetos, criterio que entró en vigencia después que la sociedad de comercio contribuyente interpuso el recurso contencioso tributario contra el acto administrativo emanado de la Administración Tributaria Municipal.
En sintonía con lo anterior, debe esta Máxima Instancia traer a colación el fallo Nro. 2078 del 27 de noviembre de 2006, caso: Manaplas S.A., dictado por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, en el cual se dejó sentado lo siguiente:
‘(…)
En anteriores oportunidades esta Sala ha hecho referencia a los criterios jurisprudenciales, sus cambios y la relación que existe entre los mismos y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica en el ámbito jurisdiccional (sentencia n° 3057 de 14 de diciembre de 2004, caso: Seguros Altamira) en los siguientes términos:
‘En sentencia n° 956/2001 del 1º de junio, caso: Fran Valero González y Milena Portillo Manosalva de Valero, que aquí se reitera, esta Sala señaló: ‘La expectativa legítima es relevante para el proceso. Ella nace de los usos procesales a los cuales las partes se adaptan y tomándolos en cuenta, ejercitan sus derechos y amoldan a ellos su proceder, cuando se trata de usos que no son contrarios a derecho’.
Con la anterior afirmación, la Sala le dio valor al principio de expectativa plausible, el cual sienta sus bases sobre la confianza que tienen los particulares en que los órganos jurisdiccionales actúen de la misma manera como lo ha venido haciendo, frente a circunstancias similares.
(…)
No se trata de que los criterios jurisprudenciales previamente adoptados no sean revisados, ya que tal posibilidad constituye una exigencia ineludible de la propia función jurisdiccional, por cuanto ello forma parte de la libertad hermenéutica propia de la actividad de juzgamiento, sino que esa revisión no sea aplicada de manera indiscriminada, ni con efectos retroactivos, vale decir, que los requerimientos que nazcan del nuevo criterio, sean exigidos para los casos futuros y que se respeten, en consecuencia, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existan para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente.’
Asimismo, observa esta Sala que, en el caso de autos, la sentencia cuya revisión requirió la peticionaria, cuando se aplicó un cambio de criterio a una etapa procesal ya superada, se apartó abiertamente de la interpretación que parcialmente fue transcrita supra, en perjuicio de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de la peticionaria que acogen los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (…)’. (Resaltado de la Sala).
En atención al criterio antes expuesto, y a los fines de preservar el derecho a la defensa y al debido proceso, así como el principio de la tutela judicial efectiva de las partes en juicio, esta Sala debe declarar que el fallo Nro. 2408 de fecha 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A., antes señalado, no resulta aplicable a la causa bajo examen. Así se decide.
Sobre la base de las consideraciones realizadas, esta Sala declara sin lugar el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano Miranda; en consecuencia, confirma la sentencia definitiva Nro. 0037/2009 del 13 de abril de 2009, dictada por el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, por lo quedan nulos los actos administrativo impugnados. Así se decide.
Con vista a la declaratoria que antecede, resulta innecesario pronunciarse sobre el alegato del Fisco Municipal referente a que la contribuyente ejerce actividad económica de forma habitual y con ánimo de lucro en jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Bolivariano Miranda, toda vez que conforme al criterio sentado en el fallo Nro. 1.397 de fecha 22 de julio de 2004, dictado por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, caso: Seagram de Venezuela S.A., aplicable para la época, dichas actividades económicas relacionadas con la producción, venta y distribución de alcohol y especies alcohólicas, son competencia exclusiva del Poder Público Nacional. Así se declara.
Con relación a la eximente de costas procesales solicitada por la representación judicial del Fisco Municipal, estima esta Sala que en principio es aplicable al caso objeto de análisis la sentencia Nro. 1331 dictada por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal el 17 de diciembre de 2010, caso: Joel Ramón Marín Pérez (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.598 del 20 de enero de 2011), según la cual no son extensibles a los Municipios los privilegios y prerrogativas que goza la República; sin embargo, este Alto Tribunal considera prudente eximir del pago de las costas procesales al Municipio Chacao del Estado Bolivariano Miranda, en virtud de las dificultades hermenéuticas que presenta la cuestión debatida, conforme lo establecido en el artículo 327 del Código Orgánico Tributario. Así se declara. (Vid. Sentencia Nro. 00130 del 2 de febrero de 2011, caso: Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda)”.
III
DE LA COMPETENCIA
El cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución le atribuye a la Sala Constitucional la potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República, en los términos establecidos por la Ley Orgánica respectiva”.
Tal potestad de revisión de sentencias definitivamente firmes está contenida en el artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.991 Extraordinaria del 29 de julio de 2010; reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.483, del 9 de agosto de 2010, y Nº 39.522, del 1 de octubre de 2010), en sus numerales 10 y 11, en los siguientes términos:
“Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
(...omissis…)
10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales.
11. Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se subsuman en los supuestos que señala el numeral anterior, así como la violación de principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la Constitución de la República, tratados, pactos o convenios internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violaciones de derechos constitucionales.
(…omissis…)”.
Ahora bien, por cuanto fue propuesta ante esta Sala la solicitud de revisión de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en las disposiciones constitucionales y legales antes citadas, esta Sala se declara competente para conocerla. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para decidir, la Sala observa:
Esta Sala Constitucional en ejercicio de la facultad de revisión concedida por el artículo 25, cardinales 10 y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, procede a revisar la sentencia de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia dictada el 9 de febrero de 2011, bajo el N° 163, por medio de la cual se declaró “SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por los apoderados judiciales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO MIRANDA; contra la sentencia definitiva Nro. 0037/2009 del 13 de abril de 2009, dictada por el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, la cual se CONFIRMA en todas sus partes. Se EXIME del pago de las costas procesales al Fisco Municipal, atención al parágrafo único del artículo 327 del Código Orgánico Tributario de 2001”.
Al respecto, debe esta Sala reiterar en que la revisión no constituye una tercera instancia, sino una potestad extraordinaria, excepcional y discrecional de esta Sala Constitucional para uniformar los criterios constitucionales, y para preservar la garantía de la supremacía y eficacia de las normas y principios constitucionales, lo cual conlleva la seguridad jurídica.
Bajo esa perspectiva, se advierte que en su escrito de revisión, se denunció que la decisión objeto de la solicitud de revisión, incurrió “en una errónea interpretación de la Constitución y, eventualmente, en desconocimiento de un precedente vinculante de esta Sala Constitucional, en violación de lo establecido en los artículos 7, 156.12, 179.2, 180 y 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 2) Que ACLARE cuál es el precedente vinculante que debe ser acatado por los órganos del Poder Público y los particulares en lo sucesivo en materia de armonización o coordinación de la potestad tributaria municipal sobre actividades económicas con la potestad de regulación y tributaria del Poder Nacional sobre ciertas actividades económicas, entre otras, la de bebidas alcohólicas, que a juicio de esta representación del MUNICIPIO CHACAO tendría que ser el contenido en la sentencia No. 2.408 de 20 de diciembre de 2007, caso: Pernod Ricard Margarita, C.A. de esta Sala Constitucional. 3) Que hechas las declaratorias anteriores, ANULE la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa bajo el No. 163, de 09 de febrero de 2011, por ser manifiestamente contraria a principios y normas constitucionales en materia de interpretación vinculante (precedente) y de potestad tributaria municipal sobre actividades económicas, y ESPECIFIQUE EL CRITERIO JURISPRUDENCIAL que en materia de impuesto municipal sobre actividades económicas deben seguir los Municipios, los contribuyentes, la Sala Político Administrativa y el resto de Tribunales contencioso-tributarios en el futuro para casos similares. 4) Que ORDENE a la Sala Político-Administrativa dictar una nueva decisión de fondo en el expediente No. 2009-0553, de la nomenclatura de esa Sala, en el que se sustanció la segunda instancia del juicio contencioso tributario iniciado por DIAGEO DE VENEZUELA, C.A. en contra de la Resolución No. L1015.02/2007, de 12 de febrero de 2007, dictada por la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao (…)”.
Al respecto, esta Sala de forma reiterada ha señalado que para verificar la existencia del trato desigual en el ámbito jurisdiccional, debe hacerse una comparación entre dos o más decisiones, que resuelvan casos análogos, y si resulta que una de ellas es de distinto juzgamiento, sin que se indique, en forma expresa, un cambio de criterio, ello permite concluir que se encuentra en entredicho el derecho de igualdad de aquellos sujetos involucrados en el caso resuelto por la decisión que es diferente a las demás. Se trata pues, de una divergencia interpretativa en una decisión cuyo sentido diferente de otras decisiones anteriores se debe a que se han hecho menciones jurídicas distintas a las que siempre se han tomado en cuenta (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 366/07).
Cabe añadir además, que esta Sala en sentencia Nº 2.191/2006 asentó que debe garantizarse la confianza legítima y la seguridad jurídica de los justiciables, en los siguientes términos:
“[p]recisamente, respecto a la confianza legítima de los ciudadanos frente a la falta de aplicación uniforme de la jurisprudencia la Sala ha indicado que: ‘[l]a uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se estén modificando (…)’ (vid. Sent. Nº 3180/2004 del 15 de diciembre) (…)”.
Ciertamente, “deben respetarse las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existían para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente” (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 956 del 1 de junio de 2001, caso: “Fran Valero González”, 1.032 del 5 de mayo de 2003, caso: “Poliflex, C.A.”, 3.702 del 19 de diciembre de 2003, caso. “Salvador de Jesús González Hernández” y 401 del 19 de marzo de 2004, caso: “Servicios La Puerta, S.A.”).
Ahora bien, el cambio jurisprudencial por parte de esta Sala o de la propia Sala Político Administrativa en la materia, si bien se verificó antes de la decisión del fondo del asunto planteado (resolución en segunda instancia del fondo del recurso contencioso tributario el 9 de febrero de 2011), lo cierto es que la demanda que dio origen a la sentencia objeto de revisión fue interpuesta el 20 de abril de 2007, por lo que no resultaba aplicable el contenido de la sentencia de esta Sala N° 2.408 del 20 de diciembre de 2007, caso: “Pernod Ricard”, tal como se desprende del contenido de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, contenida en los fallos Nros. 401/04 y 65/07, conforme a las cuales, se ha señalado respectivamente, que:
“en la actividad jurisdiccional el principio de expectativa plausible, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia. En tal sentido, el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos.
No se trata de que los criterios jurisprudenciales previamente adoptados no sean revisados, ya que tal posibilidad constituye una exigencia ineludible de la propia función jurisdiccional, por cuanto ello forma parte de la libertad hermenéutica propia de la actividad de juzgamiento, sino que esa revisión no sea aplicada de manera indiscriminada, ni con efectos retroactivos, vale decir, que los requerimientos que nazcan del nuevo criterio, sean exigidos para los casos futuros y que se respeten, en consecuencia, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existan para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente”.
“Sin embargo, si bien es cierto que actualmente, el criterio aplicable en materia de ejecución de providencias administrativas provenientes de las Inspectorías del Trabajo, es el referido anteriormente, en el cual se estableció que las Providencias Administrativas, deben ser ejecutadas por la autoridad que las dictó, sin intervención judicial, por lo que el amparo no es la vía idónea para ejecutar el acto que ordenó el reenganche, esta Sala observa que la acción de amparo interpuesta por la trabajadora Tomasa Graterol Palma, ante el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, por la presunta negativa de la empresa IS- BE- MANTENIMIENTO, C.A., a dar cumplimiento a la Providencia Administrativa n° 243, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador, la cual había sido declarada con lugar ordenando el reenganche y pago de salarios caídos de la trabajadora Tomasa Graterol Palma, fue interpuesta con anterioridad al cambio de criterio establecido por esta Sala en sentencia N° 3569 el 6 de diciembre de 2005, ya que se evidencia que dicho amparo fue interpuesto efectivamente el 18 de marzo de 2005, fecha en la cual el criterio transcrito no había sido establecido por esta Sala y por ende no era vinculante para los demás tribunales de la República, por tanto esta Sala comparte lo esgrimido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando estableció que aplicarle al caso de autos retroactivamente la referida jurisprudencia, sería atentar contra la seguridad jurídica de la justiciable y contra la tutela judicial efectiva de los particulares, ya que de aplicar al caso concreto dicho criterio, traería como consecuencia una reposición inútil de la causa, dicha reposición perjudicaría a la trabajadora accionante del amparo que fue declarado con lugar.
En este sentido, esta Sala debe hacer referencia a la sentencia n° 3057, dictada el 14 de diciembre de 2004 (caso: Seguros Altamira):
‘ (…)
Del fallo que antecede cuya doctrina aquí se ratifica se deduce que los cambios de criterios jurisprudenciales se producen cuando el Tribunal altera o modifica explícita o implícitamente la doctrina que había asentado con anterioridad; sin embargo, es preciso el señalamiento de que no todo abandono de un criterio anterior supone indefectiblemente un cambio de criterio jurisprudencial, ya que puede que el mismo sea aparente, fenómeno éste que ‘tiene su origen en la inercia de entresacar frases generales de las sentencias sin preocuparse del caso debatido o de limitarse al fallo sin conocer las verdaderas circunstancias del caso’ o ‘cuando se invocan sentencias anteriores como contrarias a la actual y las citas extraídas son obiter o bien la invocación es errónea porque la sentencia invocada o no tiene que ver con la cuestión debatida o dice lo mismo que la sentencia actual’. (Cfr. Puig Brutau, J. Cómo ha de ser invocada la doctrina civil del Tribunal Supremo, Medio Siglo de Estudios jurídicos, Valencia, España 1997, p. 189).
Tampoco existe cambio de criterio jurisprudencial cuando la nueva doctrina se deriva de un cambio en la legislación o si el Tribunal se pronuncia, por primera vez, respecto del caso en litigio o este es diferente al que invoca la parte como jurisprudencia aplicable.
Asimismo, se desprende de la doctrina que fue transcrita, que la Sala Constitucional tiene potestad para la revisión del cambio de criterio jurisprudencial de las demás Salas de este Tribunal, en tanto y en cuanto dicho cambio vulnere derechos o principios jurídicos fundamentales, bien sea porque carezca de una motivación suficiente y razonable, es decir, aparezca como arbitrario o irreflexivo; o cuando la nueva interpretación de la Ley no sea válida para la resolución de una generalidad de casos, sino tan sólo del caso concreto, o cuando se le dé eficacia retroactiva, es decir a situaciones jurídicas o fácticas que surgieron con anterioridad al cambio pero cuyo litigio se resuelve con base en dicha mutación de criterio jurisprudencial, máxime si la norma incorpora algún obstáculo o requisito procesal o sustantivo que no se exigía para el momento en que se produjo la relación jurídico material o que el mismo entrañe una limitación, desmejora o restricción significativa de un derecho o facultad o comporte una evidente situación de injusticia.
En el caso sub examine, advierte esta Sala que en la sentencia n° RC-00457/2004, la Sala de Casación Civil de este Tribunal Supremo de Justicia cambió el criterio jurisprudencial que había asentado en decisión n° 58 de 21 de marzo de 2000, caso: Hildegardis Mata de González y otros vs Pedro Rafael Palacios Barrios y Tucker Energy Services de Venezuela S.A. respecto de la aplicación supletoria del artículo 223 del Código de Procedimiento Civil al emplazamiento por carteles que establecía el artículo 77 de la derogada Ley de Tránsito Terrestre de 1996, tal y como lo afirmó la solicitante, lo cual comprobó esta Sala por notoriedad judicial mediante la lectura de ambos fallos en el sitio web de este Tribunal, en el que, además, encontró que, con posterioridad al cambio de criterio en cuestión, se produjo una decisión en un caso análogo en la que se acogió esa nueva doctrina. (Vid. S.S.C.C. RC-00616/2004 de 15 de julio, caso: Sebastiano Mangiafico Latina).
Observa esta Sala que, en la sentencia cuya revisión se pretende, la Sala de Casación Civil no precisó el por qué abandonó o se apartó del criterio que imperaba para ese entonces, es decir, el por qué adoptó la nueva orientación, por lo que dicho cambio jurisprudencial careció de motivación”.
Conforme a lo expuesto, esta Sala ha reiterado en múltiples fallos (Vid. sentencia nº 3702/2003 del 19 de diciembre, caso: Salvador de Jesús González Hernández, entre otras), que la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial, iría en contra de la seguridad jurídica que debe procurarse en todo Estado de Derecho. Por tal razón, en los casos en que esta Sala ha modificado un criterio jurisprudencial, que entiende ha permanecido en el tiempo, expresamente señala que dicho cambio surtirá efectos a partir de la publicación del fallo que lo contiene o en los términos que la propia Sala indique (Vid. sentencia nº 438/2001 del 4 de abril, caso: C.V.G. Siderúrgica del Orinoco (SIDOR) C.A.).
De ello resulta pues, que conforme a los precedentes judiciales parcialmente transcritos supra, la Sala no aprecia de la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia objeto de revisión, un error grotesco en la interpretación de principios o preceptos constitucionales que permita el uso de su extraordinaria potestad de revisión, por el contrario se ajustó al propio texto de las sentencias de esta Sala en la materia, conforme a las cuales “el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos” (Fallos Nros. 401/04 y 65/07).
Aunado a las anteriores consideraciones, se debe insistir en que la revisión no constituye una tercera instancia, ni un recurso que pueda ser intentado bajo cualquier fundamentación de interés subjetivo, sino una potestad extraordinaria, excepcional y discrecional de esta Sala Constitucional para la uniformación de criterios constitucionales, para preservar la garantía de la supremacía y eficacia de las normas y principios constitucionales, lo cual conlleva la seguridad jurídica.
Así, la Sala ha señalado que “la revisión no constituye una tercera instancia, ni un instrumento ordinario que opere como un medio de defensa ante la configuración de pretendidas violaciones, sino una potestad extraordinaria y excepcional de esta Sala Constitucional cuya finalidad no es la resolución de un caso concreto o la enmendadura de ‘injusticias’, sino el mantenimiento de la uniformidad de los criterios constitucionales en resguardo de la garantía de la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, lo cual reafirma la seguridad jurídica” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2.943/2004, caso: “Construcciones Pentaco JR, C.A.”).
Por lo que, en el marco de esa discrecionalidad corresponde a esta Sala determinar conforme a las circunstancias particulares de cada caso, el contenido, alcance y la aplicación temporal de sus criterios, en orden a garantizar los principios y derechos tutelados por la propia Constitución, ya que desde la sentencia Nº 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”), la facultad de revisión es “(…) una potestad estrictamente excepcional, extraordinaria y discrecional (…)”, por ello “(…) en lo que respecta a la admisibilidad de tales solicitudes de revisión extraordinaria esta Sala posee una potestad discrecional de admitir o no admitir el recurso cuando así lo considere”, así “(…) la Sala puede en cualquier caso desestimar la revisión ‘(…) sin motivación alguna, cuando en su criterio, constate que la decisión que ha de revisarse, en nada contribuya a la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales’ (…)”.
Cabe señalar por ejemplo, que la Sala bajo ciertas circunstancias ha establecido diversos efectos temporales a los criterios contenidos en sus decisiones, tal como se verificó a los fines de garantizar la celeridad, la tutela judicial efectiva, y el derecho a ser juzgado por el juez natural, en el caso contenido en la sentencia Nº 43, en la que analizó el nuevo régimen competencial fijado en la sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, a los fines de garantizar a su vez el interés general que se concretaba en no impedir que las partes en dichos litigios, lograran el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia.
Sobre la base de las anteriores consideraciones, la Sala estima que la situación planteada no sólo no se enmarca dentro de la finalidad que persigue la solicitud de revisión, ni encuentra elementos que permitan modificar para el presente caso la aplicabilidad de sus criterios vinculantes sobre la materia en los términos expresados en los fallos citados supra. En consecuencia, esta Sala desestima la revisión solicitada al no considerar que existen circunstancias que justifiquen el ejercicio de la potestad extraordinaria, excepcional y discrecional de esta Sala Constitucional para la uniformación de criterios constitucionales, para preservar la garantía de la supremacía y eficacia de las normas y principios constitucionales, lo cual conlleva la seguridad jurídica -Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 93/01, 325/05 y 260/01 casos: “Corpoturismo”, “Alcido Pedro Ferreira” y “Benítez Bolívar”, respectivamente-. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara NO HA LUGAR la solicitud de revisión interpuesta por la abogada Ana Leonor Acosta en su condición de Síndica Procuradora Municipal del Municipio Chacao, y los abogados Héctor Rangel Urdaneta, Vanessa Santos Huen, Carla Bolívar Sánchez, Alírio Álvarez y Alejandra Van Hensbergen, en carácter de apoderados judiciales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, ya identificados, de la sentencia definitiva dictada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, del 9 de febrero de 2011, bajo el N° 163.
Publíquese, regístrese y archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de agosto de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº AA50-T-2011-1292
LEML/