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SALA DE CASACIÓN
SOCIAL
SALA ESPECIAL AGRARIA
Ponencia del
Conjuez FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ.
Mediante escrito presentado ante esta Sala de Casación
Social en fecha 05 de agosto de 2002, el peticionante LUIS ENRIQUE ALAS MÉNDEZ,
actuando en su carácter de Presidente de la Junta Administradora de la
Procuraduría Agraria Nacional, designación ésta que consta en Resolución del
Ministerio de Producción y el Comercio DM/Nro.976 del 04 de diciembre de 2001
publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número
37.340 de fecha 06 de diciembre de 2001, de conformidad con lo establecido en
el artículo 173 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario , solicita la
interpretación de los
artículos 214, 217 y 274, contemplados éstos, en el Decreto con Fuerza de Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.323 de
fecha 13 de noviembre de 2001, para que de esta manera se especifique “...el
alcance y contenido de dichos artículos respecto a la supresión de la
Procuraduría Agraria Nacional, y la continuidad o no de sus funciones hasta la
creación de la Defensoría Especial Agraria bajo la supremacía y efectividad del
artículo 49 ordinal 1° de la Constitución de la República referidos a la garantía
al debido proceso particularmente el derecho a la defensa...”
Recibido el
expediente en esta Sala de Casación Social se dio cuenta en fecha 09 de agosto
de 2002 y, en virtud de la creación de la Sala Especial Agraria por mandato
expreso del artículo 166 del Decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, se asigno el conocimiento del presente recurso de interpretación al
conjuez designado como ponente permanente. Quedando la Sala constituida de la
siguiente manera: Presidente: Magistrado Dr. OMAR ALFREDO MORA DÍAZ,
Vicepresidente Dr. JUAN RAFAEL PERDOMO y como ponente el Conjuez Dr. FRANCISCO
CARRASQUERO LÓPEZ.
La Sala Especial
Agraria, mediante sentencia de fecha 08 de octubre de 2002, una vez verificados
los extremos de admisibilidad del recurso de interpretación solicitado, procedió a declarar su
admisibilidad, ordenando la notificación tanto del Fiscal General de la
República, del Procurador General de la República y al Instituto Nacional de
Tierras en la persona del Presidente de su Directorio.
En fecha 02 de
noviembre de 2002, las ciudadanas Olga Pérez de Contreras y María Eugenia Peña
Valera, titulares de las cédulas de identidad Nos. 3.550.595 y 11.025.023,
abogadas inscritas en le Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
números 13.316 y 52.044, respectivamente, en su condición de representantes de
la República Bolivariana de Venezuela, según consta en Oficio Poder N°. 0421 de
fecha 31 de octubre de 2002, procedieron conforme al artículo 174 del Decreto
con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario a rendir opinión respecto a
la solicitud planteada. Ni la Fiscalía General de República, ni el Instituto
Nacional de Tierras emitieron opinión respecto al caso. Así, llegada la
oportunidad para proceder a realizar, en el presente caso, la interpretación de
los artículos 214, 217 y 274 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, el Conjuez Ponente Permanente
de la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social Dr. Francisco
Carrasquero López, pasa a realizar la interpretación solicitada y lo hace en
los siguientes términos:
En cuanto al escrito
presentado por el ciudadano Luis Enrique Alas Méndez, en su carácter de
Presidente de la Junta Administradora de la Procuraduría Agraria Nacional, por
medio del cual interpone formal RECURSO DE INTERPRETACIÓN del contenido
de los artículos 214, 217 y 274 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, del mismo se desprende:
“CAPITULO
II
DE LOS HECHOS CONCRETOS QUE CREAN EL
INTERÉS JURÍDICO ACTUAL PARA LA PROCEDENCIA Y ADMISIBILIDAD DEL PRESENTE
RECURSO
DESIGNACIÓN
DE LA JUNTA ADMINISTRADORA DE LA PROCURADURÍA AGRARIA NACIONAL Y LAS FACULTADES
CONFERIDAS A ÉSTA
El Decreto N°
1.546 del 09 de noviembre de 2001, publicado en Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.323, de fecha 13 de noviembre de
2001, con
Fuerza de LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO, establece lo siguiente:
Artículo
274.- Se suprime la Procuraduría Agraria Nacional. Las funciones de defensa del
campesino serán ejercidas por la Defensoría Especial Agraria que al efecto
creare o designare el Tribunal Supremo de Justicia, por órgano de la
Dirección Ejecutiva de la
Magistratura. Dichos defensores estarán igualmente facultados para interponer demandas y toda clase
de actuaciones judiciales y extrajudiciales, así como prestar asesoría legal o
cualquier otra actividad de apoyo jurídico a los intereses del campesino.
Como se
observa de la norma antes transcrita, fue establecida la supresión de la Procuraduría
Agraria Nacional a partir del 10 de diciembre de 2001, debiendo asumir las
competencias hasta entonces ejercidas por los Procuradores Agrarios, los
denominados Defensores Especiales Agrarios...
En razón de
lo anterior, el Ministerio de Producción y Comercio designó una Junta
Administradora mediante Resolución DM/Nro. 976 de fecha 04/12/2001 publicada en
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.340, con las
siguientes facultades:
-Determinar
y documentar los activos y pasivos del organismo
-Administrar,
custodiar, mantener y conservar los bienes que conforman el patrimonio de la
Procuraduría Agraria Nacional.
-Pagar
los sueldos, deudas y obligaciones exigibles que existan contra la Procuraduría
Agraria Nacional.
-Efectuar
los trámites administrativos relativos al personal de la Procuraduría Agraria
Nacional.
Posteriormente,
en vista del régimen procesal transitorio establecido en el marco del nuevo
Decreto Ley, (...) dicho Ministerio dictó resoluciones números DM/N° 984 del 14
de diciembre d 2001 y N° 03 del 04 de enero de 2002 publicada en Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.347 y Nro. 37.358, de fechas
17 de diciembre de 2001 y 07 de enero de 2002, respectivamente, mediante las
cuales autorizó a la mencionada Junta Administradora para ejercer la
representación y defensa de los sujetos beneficiarios del señalado Decreto Ley,
campesinos,
pescadores
artesanales y comunidades indígenas, pudiendo delegar esta autorización en los
Procuradores Agrarios para que ejerzan las funciones de defensa de los sujetos
beneficiarios de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario hasta que fuera creada
o designada la Defensoría Especial Agraria
METODOLOGÍA
EMPLEADA POR LA JUNTA ADMINISTRADORA PARA ASUMIR LAS FUNCIONES DE DEFENSA.
Al ser creada
la Junta Administradora de la Procuraduría Agraria Nacional, la cual
presido, y haber recaído sobre ésta la autorización para asumir
provisionalmente las funciones de defensa de los sujetos beneficiarios del
Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario hasta tanto el
Tribunal Supremo se Justicia (...) creare o designare la Defensoría Especial
Agraria conforme a Resolución del Ministerio del la Producción y Comercio (...)
asumí inmediatamente las funciones encomendadas, no solo respecto a la Institución, sino a la defensa y
asistencia de los sujetos agrarios , de manera gratuita, en virtud de los
requerimientos y peticiones formuladas por escrito por los campesinos,
pescadores artesanales y comunidades indígenas en virtud de las problemáticas
que enfrentan (...) ante la ausencia de un ente que asumiera las funciones del
órgano que se suprimió y por las funciones encomendadas, de otra manera,
significaría que los campesinos hasta entonces representados, y en lo sucesivo,
quedarían indefensos...
...omissis...
Ahora bien,
en el marco de este escenario han surgido casos concretos en los que los
órganos judiciales, no aplican un criterio uniforme sobre nuestras actuaciones
en juicio, incluso las partes en el proceso, dado el mandato en el ya citado
artículo 274, el cual aparece oscuro respecto a la transitoriedad de las
funciones de la Procuraduría Agraria Nacional hasta que sea creada la
Defensoría Especial Agraria, situación que se ha tratado de resolver a través
del otorgamiento de poderes para la representación en juicio, en su mayoría
apud acta, aun cuando fue establecida la vigencia transitoria de la Ley
Orgánica de Tribunales y Procedimiento Agrarios en su parte procesal, (...) que
determina dudas sobre la aplicación de los artículos 214 y 217, del mencionado
Decreto Ley, toda vez que no ha sido constituida la Defensoría Especial
Agraria.
..omissis...
FUNDAMENTOS DE LA INTERPRETACIÓN
SOLICITADA
...omissis...
El Procurador
Agrario Nacional cumplía una función social, de servicio público
gratuito, ya que prestaba la asistencia legal requeridas por los
productores del campo, tanto en juicio, como fuera del espectro judicial...
...omissis...
Ahora bien,
aun cuando fue derogada la citada Ley Orgánica, en la Disposición Derogatoria
Tercera del ya citado Decreto Ley, excepcionalmente respecto a la materia
procesal, fue establecido un Régimen Transitorio (...) en el cual se siguió
aplicando la normativa derogada, específicamente las disposiciones referidas al
procedimiento ordinario agrario, supeditándose la aplicación del nuevo régimen
a un lapso de seis meses contado a partir de la entrada en
vigencia del
Decreto ley, por mandato del artículo 272 ...
...omissis...
El Decreto
con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario contiene disposiciones
transitorias, como normas especialísimas de derecho intertemporal, que
resuelven conflictos que suscita la entrada en vigencia de la nueva Ley, como
bien se establece respecto a la supresión del Instituto Agrario Nacional, así como respecto a la jurisdicción especial
agraria, sin embargo, en el caso que nos ocupa, el artículo 274 nada dice sobre
la transitoriedad de las funciones de la Procuraduría Agraria Nacional, a pesar
de que la vigencia temporal del procedimiento Agrario, y en consecuencia, se
presenten incertidumbres y dudas, en la aplicación del nuevo procedimiento
agrario, concretamente sobre el funcionario al que corresponda las funciones
señaladas en los artículos 214 y 217.
En este orden
de ideas, en la admisión y el curso de todas estas causas judiciales se
continuó notificando a los Procuradores Agrarios, bajo distintas denominaciones
(...) ya que, a pesar de que existe un mandato sobre la supresión del órgano,
la presencia de los Procuradores Agrarios se erige como un elemento INDISOLUBLE
en la aplicación transitoria de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos
Agrarios...
...tomando en
consideración que fue derogada la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos
Agrarios, base legal de la existencia de la Procuraduría Agraria Nacional,
(...), y toda vez que se ordena la supresión de dicho órgano, sin ser
establecido un régimen transitorio sobre sus funciones, para dar paso a la
creación o designación de la Defensoría Especial Agraria, (...) se presenta como
ambiguo el alcance del ya referido artículo 274, en virtud de la vigencia
transitoria del régimen procesal establecido en la Ley Orgánica de Tribunales y
Procedimiento Agrarios, el cual se seguirá aplicando para las causas en curso
hasta su culminación, y que conforme a los razonamientos expuestos, significa
la necesaria existencia de los Procuradores Agrarios como parte integrante del
proceso y como garantía del derecho a la defensa.
...omissis...
...dada la
naturaleza de la Procuraduría Agraria Nacional, así como las competencias
ejercidas, que no sólo se limitaban a la representación en juicio, sino a la
asistencia legal para los sujetos agrarios, al ser establecida su supresión
debía erigirse en forma inmediata el órgano que asumiera tales competencias, so
pena de colocar a los sujetos beneficiarios del régimen, campesinos, pequeños y
medianos productores y comunidades indígenas, en estado de indefensión.
...omissis...
...dispone el
artículo 274 , in fine, que si el actor incoa la causa sin estar asistido de
abogado el Juez procederá “ a notificar al funcionario al cual
corresponda la defensa de los beneficiarios de este Decreto Ley”
Asimismo,
dispone el artículo 217 que en caso de la no comparecencia personal del
demandado, y una vez agotada la citación por carteles, su citación se entenderá
con el funcionario al
cual corresponda la defensa de los beneficiarios del Decreto Ley, esto es, que
cuando deba designarse un Defensor Ad – Litem, deberá recaer la designación en el
funcionario al cual corresponda su defensa.
...omissis...
La
gratuidad de la justicia
en todas sus instancia que rinde honor a la majestad de la condición humana y
que sanciona el mismo texto constitucional no tendría su verdadero sentido si
el pueblo no gozara del derecho a la defensa, es importante destacar, que
toda persona en situación de inferioridad económica para accionar o defenderse
en los tribunales tiene también derecho a la defensa pública en cualquiera de
las distintas jurisdicciones.
Así, una vez
establecidos los parámetros en que el ciudadano Luis Enrique Alas en su
condición de Presidente de la Junta Administradora de la Procuraduría Agraria
Nacional, presentó el recurso de interpretación solicitado, esta Sala Especial
Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, pasa de
seguida a realizar el estudio de la opinión de la Procuraduría Nacional, la
cual se presentó en los siguientes términos:
“...las
razones históricas de la existencia de la Procuraduría Agraria pueden resumirse
en que, era un ente de representación legal y judicial de los productores
agropecuarios, de asistencia jurídica y accidentalmente, le fue atribuida una
función dispensadora de un servicio, como es, expedir los certificados de
amparo agrario (...). Y es que la institución de esa Procuraduría, estaba tan
consustanciada con la existencia de la justicia agraria gratuita, que podíamos
afirmar que, así como no puede haber una justicia sin tribunales, tampoco la
Procuraduría Agraria puede existir sin la institución del defensa gratuita...
...omissis...
Es útil
aclarar en resumen, como justificación de esta autorización que el Ministerio
de Producción y Comercio acogió la adscripción de este organismo, que
pertenecía anteriormente al Ministerio de Agricultura y Cría, sin embargo, para
determinar la naturaleza jurídica de la Procuraduría Agraria Nacional se debe
tomar en cuenta lo siguiente: a) se encuentra adscrita el Ministerio de la
Producción y Comercio, hoy al Ministerio de Agricultura y Tierras; b) su
administración está atribuida por mandato expreso de la Ley, al Procurador Agrario
Nacional; c) su finalidad es la asistir, representar y asesorar
gratuitamente a los sujetos beneficiarios agrarios; y d) sus ingresos
provienen del presupuesto asignado al mencionado Ministerio del ramo.(Negrillas
de la Sala)
...omissis...
En razón de
las consideraciones expresadas, la naturaleza, jurídica de la Procuraduría
Agraria Nacional, (...) es un ente desconcentrado de la Administración Central,
creado por la ley y con autonomía en el servicio de sus competencias, que tiene
asignado de manera exclusiva, la representación y asistencia legal a nivel
nacional, de los beneficiarios de la reforma agraria, comunidades indígenas y
pequeños productores pesqueros en las materias relacionadas con la actividad
agraria y pesquera.”(Negrillas de la Sala)
Así, al entrar a
emitir opinión específicamente respecto al recurso de interpretación intentado,
manifestó:
“Por cuanto
no se ha instituido la figura de “Defensores Especial Agrario” a crear por el
Tribunal Supremo de Justicia, como cita este artículo, causa aparentemente una
suspensión en la actividad de las especiales funciones de defensa y
representación, propias de la Procuraduría Agraria Nacional, ahora Junta
Administradora de la Procuraduría Agraria Nacional, en cabeza del recurrente en
su carácter de presidente de la misma...
...omissis...
...En el
presente caso, los artículos objeto del presente recurso, tiene per se, en su
construcción, una visión intelegible de su contenido, ya que se entiende
perfectamente su significado, sin embargo, la incertidumbre radica en que la
ausencia del nombramiento de los funcionarios, según el recurrente, deja un
vacío con motivo a esa falta, lo cual genera duda sobre si los funcionarios
mencionados en los in fine de los artículos 214 y 217 del Decreto con Fuerza de
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se refieren a los defensores especiales
agrarios y si deben continuar en las actividades propias de éstos.
...omissis...
...el
recurrente acentúa, que su función es gratuita, desarrollando en su escrito,
una serie de preceptos constitucionales referidos a derechos humanos, al acceso
a los órganos jurisdiccionales, el debido proceso y consecuencialmente el
derecho a al defensa y asistencia jurídica, recalcando con énfasis, que “nuestro
texto constitucional recoge una serie de principios del más alto orden
que obligan a todos los órganos del Estado propender en todas las actuaciones
el respeto de las garantías allí contenidas”; lo cual significa que es un deber
insoslayable de los procuradores agrarios asumir la defensa de los sujetos
de asistencia jurídica, como demandante o demandados en el proceso agrario,
tanto de carácter subjetivo, esto es, entre
particulares, o en aquellos de naturaleza objetiva, como los procesos
contenciosos...
No entendemos
entonces por qué esta actividad debe quedar en el vacío sobre los sujetos a
quienes corresponda desarrollarla – defensores especiales o funcionarios- como
presuntamente ocurre en el caso bajo análisis, pues si bien el Tribunal Supremo
de Justicia por órgano de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, no ha
designado aún defensores especiales, en nuestra opinión, deben seguir rigiendo
las normas anteriores, en virtud de lo que reza el artículo 268 del Decreto con
Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; pero como quiera que existe
razonadamente una duda respecto a cuáles
funcionarios
se refirieren en los in fine de los artículos 214 y 217 eiusdem, parecería
lógico, en aras de la asistencia jurídica que asegure el derecho a la defensa,
la gratuidad y representación legal de estos sujetos beneficiarios de Decreto,
que mientras se nombran, deberán atenerse provisionalmente a las normas que
fueron creadas a esos efectos en la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos
Agrarios,
Así la Sala Especial
Agraria al proceder a realizar la interpretación de los artículos 214, 217 y 274 establece lo
siguiente:
La Procuraduría
Agraria Nacional fue creada con el propósito de prestar asistencia gratuita,
judicial y/o extrajudicial a los pequeños productores, comunidades indígenas y
pescadores artesanales sin que para ello se exigiera el otorgamiento de
poderes, para lo cual se permitía su intervención tanto en actuaciones
judiciales como extrajudiciales cuando así fuese requerido.
Es así, como lo
indica el solicitante de la interpretación en cuestión, que dicha estructura
organizativa fue dotada de autonomía única, pues tenía la facultad
de elaborar su propio
presupuesto y además poseía atribuciones que van mucho más allá de las
normalmente conferidas a los órganos ubicados dentro de su organización
jerárquica, todo esto, en virtud de la función absolutamente social de defensa
atribuida.
En tal sentido,
motivo de la autonomía precitada, se calificó como un órgano de la
administración central caracterizado
por poseer el grado de desconcentración máxima pero adscrita al Ministerio del
ramo y que cuyas atribuciones fundamentales, entre otras, iban dirigidas a: i.)
asumir la representación judicial y extrajudicial no sólo de los beneficiarios
de la Ley de Reforma Agraria, sino de las comunidades indígenas y pescadores
artesanales; ii.) dirimir las controversias que se suscitaran entre estos
últimos y el Instituto Agrario Nacional.
Siendo dicho
criterio ampliamente ratificado por la Sala de Casación Social al establecer en
sentencia del 05 de abril de 2001, lo que de seguida se transcribe:
“... la
función que la Ley confiere al Procurador Agrario es la de asumir la
representación sin mandato de los beneficiarios de la reforma agraria, y por
ese motivo llena la función de orden social de importancia
fundamental
para la buena marcha de los procesos judiciales...”
Ahora bien,
establecida como quedó la naturaleza jurídica de la Procuraduría Agraria y una
vez vislumbradas sus funciones fundamentales, la Sala, para proceder a la
interpretación de los artículos 214, 217 y 274 de la Ley de Tierras, debe
señalar lo siguiente:
La Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, no solo establece cual es el proceso de
formación de leyes (validez formal), sino que también lleva en sí inmersa sus
condiciones de fondo, las cuales no deberán contrariar los principios y
garantías en ella establecidas para su validez (validez material), es decir,
que el texto fundamental se convierte en la guía esencial y vinculante para
interpretar nuestro ordenamiento jurídico. En
tal sentido, es producto de lo expuesto que se ha flexibilizado la
interpretación, subsumiéndose así, el entendimiento de las normas legales a los
valores y principios establecidos por el soberano ( pueblo) en la Constitución,
dejando de lado el método exegético dado en la interpretación literal con apego
al significado de las palabras. En consecuencia, la interpretación de los
artículos señalados, debe fundamentarse en dicha guía constitucional.
Por lo expuesto
estima esta Sala, que la interpretación de los artículos 214, 217 y 274 de la
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario debe hacerse de una forma flexible y
revalorizadora para no hacer de su significado una disposición absurda o sin
sentido (Wolfe Cristofher, La Trasformación de la Interpretación
Constitucional, Editorial Civitas, Madrid, 1991, Pp 66).
Así mismo, con el
objeto de dilucidar la incertidumbre planteada por el peticionante, es
indudable que la interpretación debe optar por los supremos intereses de la
justicia, que envuelve de manera indefectible el debido proceso y el derecho de
defensa, como valores fundamentales de la estructura social, ya que la función
de los jueces constituye un instrumento fundamental para la realización de
aquella, como lo dispone el artículo 257 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela; y en protección de las garantías constitucionales los
procuradores agrarios, ahora, y los defensores especiales agrarios que se
crearen, son los más indicados por la materia, para defender el interés de los
campesinos o beneficiarios
agrarios, antes de recurrir a la defensa de oficio legislado en la
legislación procesal común.
Establecido lo
anterior, y con el objeto de entrar en la interpretación propiamente dicha, la
Sala pasa a realizar el análisis del artículo 274 de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, el cual establece:
“Se suprime
la Procuraduría Agraria Nacional. Las funciones de defensa del campesino serán
ejercidas por la Defensoría Especial Agraria que al efecto creare o designare
el Tribunal Supremo de Justicia, por órgano de la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura. Dichos defensores estarán igualmente facultados para interponer
demandas y toda clase de actuaciones judiciales y extrajudiciales, así como
prestar asesoría legal o cualquier otra actividad de apoyo jurídico a los
intereses del campesino.”
Del contenido del
artículo supra transcrito la Sala extrae dos premisas que considera
fundamentales para proceder a la interpretación del mismo. Efectivamente, tal
es el caso que la norma in comento establece: i.- la supresión de la
Procuraduría Agraria Nacional; y, ii.- que las funciones de defensa del
campesino serán ejercidas
por la Defensoría Especial Agraria que a tales efectos creare o
designare el Tribunal Supremo de Justicia por órgano de la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura.
Del extracto de la
norma supra se colige que no está en discusión y así se ratifica, el hecho por
el cual debe producirse la supresión de la Procuraduría Agraria Nacional, es
decir, que por mandato legal establecido en la propia Ley de Tierras, debe
procederse a la supresión de dicha institución, pero cabría preguntarse, ¿si se
produce la supresión de la Procuraduría Agraria Nacional, que organismo se
encargaría de la defensa de los derechos e intereses de los campesino o
productores agropecuarios?. Si nos apegamos a la letra de la norma, no hay duda
que sería la Defensoría Especial Agraria la que pasaría a cumplir dicha
función, pues el artículo 274 en su propio texto lo indica pero que por ahora
no existe por falta de creación.
No obstante a lo
expuesto, es menester indicar que el propio artículo 274 de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, supedita o limita el hecho de la transferencia de la
defensa de los derechos e intereses de los campesinos a la creación o
designación por parte del Tribunal Supremo de Justicia de la Defensoría
Especial Agraria, pues como el propio artículo lo señala: “...Las funciones de
defensa serán ejercidas por la Defensoría Especial Agraria que al efecto creare
o designare el Tribunal Supremo de Justicia...”. Motivos éstos, que
permiten determinar que hasta que no se produzca este hecho, mal podría
realizarse la transferencia de la defensa de los derechos e intereses de los
campesinos al órgano antes mencionado.
Es decir, al realizarse la interpretación del artículo 274 con apego a
la guía constitucional, como factor de interpretación descrito ut supra, se
observa que la propia norma suprime la Procuraduría Agraria Nacional, pero a la
vez somete dicha supresión a la designación de los Defensores Especiales
Agrarios a una condición futura, lo que
significa que el factor de futuridad para su creación, implica dejar vigente la
actividad de los Procuradores Agrarios, pues de lo contrario, quedaría
conculcado el derecho de defensa del campesino o beneficiarios agrarios de la
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, como garantía constitucional establecida
en el artículo 26 en concordancia con el ordinal 1° del artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que bajo el
fundamento de la Constitución como guía de la interpretación flexible expuesta
supra, se mantendrá incólume el derecho de defensa del campesino o productor
agropecuario manteniéndose por consiguiente la integridad del ordenamiento
jurídico.
Lo expuesto permite
ratificar el criterio esgrimido por la Procuraduría General de la República en
la opinión emitida para el presente recurso de interpretación, por medio del cual manifestó que son los
Procuradores Agrarios los que deben cumplir con la insoslayable labor de asumir
la defensa gratuita de los sujetos de asistencia jurídica, como demandantes o
demandados en el proceso agrario, tanto de carácter subjetivo, esto es, entre
particulares, o en aquellos de naturaleza objetiva, como los procesos
contenciosos, claro está, como así lo establece la Sala, hasta tanto y en
cuanto se produzca, como condición futura, la creación o designación de la
Defensoría Especial Agraria por parte del Tribunal Supremo de Justicia por
intermedio de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, como así lo
previó el artículo 274 del Decreto con
Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; ratificándose de
esta forma los
principios de gratuidad y de
acceso a la justicia establecidos en el artículo 26 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela el cual reza :
“Toda
persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia
para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, de
la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión
correspondiente.
El Estado
garantizará una justicia gratuita,
accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente,
responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o
reposiciones inútiles.” (Negrillas de la Sala)
Entendiéndose al
principio de la gratuidad como un recurso procesal utilizado por el
constituyente para hacer más accesible la justicia a ciertos grupos sociales
que se considera requieren ser protegidos, en el sentido, de que su acceso a
los mecanismos de justicia se vean limitados por imposiciones arancelarias, o
por su condición social, lo cual de manera incontrovertible, se intensifica en
el conglomerado agrario, especialmente del campesino a quien preferentemente va
dirigida la protección contenida en la norma agraria, pilar legislativo
fundamental que garantiza los derechos del ser humano que trabaja la tierra; y
que solo es posible si el ejercicio del derecho de acceso a la justicia y
además la de ser una justicia gratuita se hace efectiva, mediante la defensa
que se encarna en los Procuradores Agrarios y que se consolidará en los
defensores especiales agrarios cuando el Tribunal Supremo de Justicia los
creare según lo establecido en el artículo 274 del Decreto con Fuerza de Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario.
De otra parte, si
bien es verdad que el caso sub examine se contrae a un recurso de
interpretación, desea esta Sala en apoyo a tal argumentación observar que
pareciera haber una antinomia intrasistemática en dicha Ley, entre el artículo
274 ya estudiado y el encabezamiento del artículo 268 eisdem, que establece:
“Este régimen
se aplicará a las causas que estén en curso al momento de la entrada en
vigencia el presente Decreto Ley, sin perjuicio de los actos y hechos ya
cumplidos, así como los efectos aun no verificados de los mismos se seguirán
rigiendo por le establecido en la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos
Agrarios.”
Es decir la propia
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que deroga la Ley Orgánica de Tribunales y
Procedimientos Agrarios, conforme a la Disposición Transitoria Tercera, permite
seguir aplicando esta Ley procedimental a pesar de su derogatoria, a los actos
y hechos cumplidos, así como a los efectos aún no verificados de estos; la
misma permisibilidad hace respecto a los recursos interpuestos y a los
admitidos y a los términos o lapsos que hubieren comenzado a correr conforme a
la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios.
Es fácil colegir
entonces, que la actividad de los Procuradores Agrarios a que alude dicha Ley,
no debe considerarse menoscabada en sus funciones de representación, a pesar de
la vigencia de la nueva Ley, so pena de hacer sucumbir y fulminar el debido
proceso y el derecho de defensa en las causas en que son partes los campesinos
beneficiarios de la Ley. Lo contrario sería atentar en contra de estas
garantías constitucionales y el postulado de la seguridad jurídica. De manera
que haciendo aplicación del método de interpretación sistemático, entiende esta
Sala que la concordancia entre el
dispositivo legal del artículo 268 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y
el 274 de la misma Ley, extendiéndolo a los artículos 214 y 217 eiusdem, que
serán objeto de interpretación, debe
ser en procura de la condición de
futuridad para crear la Defensoría Especial Agraria por parte de este alto
Tribunal, a los fines de que los nuevos Defensores Especiales Agrarios, ejerzan
la función que hasta ahora vienen desempeñando los Procuradores Agrarios
autorizados incluso a tales fines por las resoluciones Nos. DM/N° 984 del 14 de
diciembre de 2001 y N° 3 del 4 de enero de 2002 publicada en la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 y N° 37.358 de fechas 17 de
diciembre de 2001 y 7 de enero de 2002, respectivamente, dependientes de la
Junta Administradora de la Procuraduría Agraria Nacional, donde se autoriza a
los Procuradores Agrarios para ejercitar representación y defensa de los
sujetos beneficiarios del presente Decreto Ley. En conclusión no encuentre esta
Sala Especial Agraria incompatibilidad material entre los dos preceptos del
nuevo texto, sino por el contrario, compatibilidad sistemática en la debida
interpretación de los mismos.
La argumentación
precedente de la sala, es solo a los efectos de fundamentar el presente recurso
de interpretación, por lo que no pretende plantear el problema de colisión de
leyes, cuyo recurso es diferente al recurso sub examine, por que dicha
atribución corresponde a la Sala Constitucional conforme a la numeral 8° del
artículo 336 de la Carta Fundamental. La aclaratoria se hace porque la doctrina
acepta que la colisión de leyes puede derivarse también entre diferentes
disposiciones de un mismo texto legal; de modo que la interpretación que
precede de los artículos 274, 214 y 217 en relación con el 268, todos de la Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario, - se repite-
solo es a los efectos de dilucidar con mayor claridad el presente
recurso de interpretación y no de resolver un problema de colisión de leyes que
es objeto de un recurso diferente y de esta naturaleza, que no es el caso sub
uidice por tratarse esta pretensión de un recurso de interpretación.
Concluida así la
interpretación del artículo 274 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la
Sala pasa de seguida a realizar lo propio con los artículos 214 y 217 del mismo
texto legal.
Efectivamente, el
último aparte del artículo 214 y el artículo 217 del Decreto con Fuerza de Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario señalan:
“Artículo
214: Si el actor incoa la causa sin estar asistido de abogado el Juez procederá
notificar al funcionario al cual corresponda la defensa de los beneficiarios de este Decreto Ley.”
“Artículo
217: En caso de no encontrarse el demandado o no poderse practicar
personalmente la citación en el lapso fijado (...) su citación se entenderá con
el funcionario al corresponda la defensa de los beneficiarios de este
Decreto Ley.”
En cuanto a los
artículos parcialmente transcritos, el solicitante de la presente
interpretación, manifiesta que visto el hecho por medio del cual se evidencia
la falta de creación o designación de la Defensoría Especial Agraria, se
presenta una duda razonable sobre quienes deberán ser los encargados de asumir
de manera gratuita la representación y defensa de los intereses de los
beneficiarios de la Ley de Tierras, manifestando en este sentido, que producto
de la falta de nombramiento de los Defensores Especiales Agrarios,
corresponderá a los Procuradores adscritos a la Junta Administradora de la
Procuraduría Agraria Nacional, quienes estarían autorizados para la
representación y de defensa provisionalmente.
Respecto a tal apreciación,
la Procuraduría General de la República en el mismo escrito contentivo de la
opinión emitida sobre el presente caso concreto, manifestó que si bien el
Tribunal Supremo de Justicia no ha procedido a la creación o designación de la
Defensoría Especial Agraria, la actividad de la defensa gratuita de los
derechos e intereses de los sujetos beneficiarios de la Ley de Tierras, no
puede quedar en el vacío, por lo que
para su entender sin importar a quien corresponda desarrollar tal actividad “- defensores o funcionarios- ”, en aras
de la asistencia jurídica que asegure el derecho a la defensa, la gratuidad y
representación legal del campesinado, por lo que en tal sentido, la defensa de
los procedimientos agrarios debe seguir a cargo de la suprimida Procuraduría
Agraria Nacional, cuyos funcionarios adscritos a dicha Institución deberían
seguir en el ejercicio de tal actividad, hasta tanto sean nombrados los
defensores espaciales agrarios, producto de la creación o designación por parte
del Tribunal Supremo de Justicia de la Defensoría Especial Agraria. Todo con
base a la interpretación sistemática realizada por esta Sala de los artículos
268, 274, 214 y 217 expuestos anteriormente al referirse a la compatibilidad
material de los mismos.
Así, esta Sala Especial Agraria una vez vistos y analizados los
argumentos esgrimidos tanto por el Presidente de la Junta Administradora de la
Procuraduría Agraria Nacional, de la Procuraduría Agraria Nacional y del
contenido del último parte del artículo 214 y 217 del Decreto con Fuerza de Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario, considera que la actividad de defensa gratuita
de los derechos e intereses de los beneficiarios del Decreto con Fuerza de Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario, sin importar la denominación del cargo de la
persona que ejerza tal actividad, y en vista la situación de incertidumbre que
se presenta producto de la supresión de la Procuraduría Agraria y la falta de
creación o designación de la Defensoría Especial, debe considerarse que la
misma debe seguir siendo ejercida, por quien hasta la fecha la ha venido
realizando, es decir, por los funcionarios adscritos a la Junta Administradora
de la Procuraduría Agraria Nacional,
evitándose de esta manera la posible situación de acefalía en la defensa
de los derechos de los intereses del campesinado en situación de minusvalía
económica; todo lo cual garantiza el cumplimiento de los preceptos
constitucionales establecidos en nuestra Carta Magna de acceso a la justicia y
de gratuidad de la misma.
Sin embargo en tal
sentido se establece, que la actividad de los funcionarios Procuradores
Agrarios, dependientes de la llamada Junta Administradora de la Procuraduría
Agraria Nacional en defensa de los beneficiarios de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario y en virtud de ésta, queda adscrita al Ministerio del ramo
que lo es Ministerio de Agricultura y Tierras , el cual mientras dure la
provisionalidad de sus funciones de representación, es decir, hasta tanto se
cree la Defensoría Especial Agraria, tendrá el control de tutela referida a las
potestades de inspección, vigilancia y fiscalización dentro de los términos de
la Ley sobre la Junta Administradora de la Procuraduría Agraria Nacional en
ejercicio de sus actividades, todo de conformidad con la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, con lo cual se refuerzan dichas funciones y la interpretación de los
artículos solicitada en el presente caso concreto.
En virtud de los
antes expuesto, bajo las argumentaciones precitadas, esta Sala da por
interpretados los artículos 214, 217 y 274 del Decreto con Fuerza de Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario. Así se establece.
Por las rezones anteriormente expuestas, esta Sala
Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la Ley, declara PROCEDENTE
el recurso de interpretación propuesto por el ciudadano Luis Enrique Alas, en
su carácter de Presidente de la Junta Administradora de la Procuraduría Agraria
Nacional, en consecuencia, quedan así interpretados los artículos 214, 217 y
274 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Publíquese,
regístrese. Archívese el expediente y particípese con copia certificada de esta
decisión al solicitante antes identificado, a la Procuraduría General de la
República Bolivariana de Venezuela y al Ministerio de Agricultura y Tierras en
la persona del Ministro.
Dada,
firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 13 del mes de febrero de dos mil
tres. Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación
El
Presidente de la Sala.
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OMAR ALFREDO MORA DÍAZ
El Vicepresidente.
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JUAN RAFAEL
PERDOMO
El Conjuez Ponente Permanente-
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FRANCISCOCARRASQUERO
LÓPEZ
La Secretaria.
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BIRMA I. TREJO DE ROMERO
R.I.N° AA60-S-2002-000457