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Ponencia del Magistrado LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ
En el proceso relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de amparo y suspensión de efectos de acto administrativo, instaurado por la sociedad mercantil GENERAL MILLS DE VENEZUELA, C.A., representada judicialmente por los abogados Juan Carlos Varela, Liliana Salazar Medina, Emma Neher, Ricardo Alonso, María Alejandra Blanco Peña, Hender Montiel Martínez, Manuel Alfredo Rincón Suárez, César Roberto Santana Sosa, Ángel Mendoza Quintana, José Ernesto Hernández Bizot, Hadilli Gozzaoni Rodríguez, Evelyn Pérez Rojas, Daniela Sedes Cabrera, Daniela Arévalo Barrios, Doralice Bolívar Sánchez, Vanessa Manicini Gutiérrez, Ilyana León Toro, Gerardo Gascón Domínguez, Amaranta Lara Márquez, Fabiola Pantoja Rodríguez, Heymer Rodríguez Duque, Andrea Domínguez, Ángel Meléndez, Liliana Acuña Ibarra y Daniel Armando Jaime Kellerhoff, contra la providencia administrativa N° PA-US-ARA-0022-2012, de fecha 24 de mayo de 2012, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA, adscrita al INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), sin representación judicial acreditada en autos, a través de la cual se declaró con lugar la propuesta de sanción y se impuso multa a la sociedad mercantil accionante, estimada en la cantidad de tres millones ciento veintiséis mil sesenta bolívares (Bs. 3.126.060,00), por la comisión de las infracciones previstas en los artículos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, dictó sentencia en fecha 3 de junio de 2013, declarando con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.
El referido Tribunal Superior, luego de dictar la sentencia antes identificada, ordenó notificar a la Procuraduría General de la República y a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua.
Una vez realizadas las notificaciones pertinentes respecto de la mencionada decisión, en fecha 5 de noviembre de 2013, el Juzgado Superior ordenó la remisión del expediente a esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, a fin de resolver la consulta obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Recibido el expediente, el 29 de noviembre de 2013 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Luis Eduardo Franceschi Gutiérrez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En la oportunidad legal correspondiente, pasa esta Sala a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración, en los siguientes términos:
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 4 de junio de 2012, fue consignado por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de amparo y suspensión de efectos de acto administrativo, intentado por la empresa General Mills de Venezuela, C.A., contra la providencia administrativa de efectos particulares N° PA-US-ARA-0022-2012, de fecha 24 de mayo de 2012, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual se declaró con lugar la propuesta de sanción y se impuso multa a la referida sociedad mercantil, por la cantidad de tres millones ciento veintiséis mil sesenta bolívares (Bs. 3.126.060,00), por la comisión de las infracciones previstas en los artículos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
En dicha oportunidad, se alega que en fecha 27 de febrero y 3 de abril de 2008, la empresa fue objeto de inspecciones generales efectuadas por los Inspectores de Seguridad y Salud en el Trabajo II, adscritos a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, ciudadanos Jean Colmenares (T.S.U.) y Belquis Rondón (Ing.) y por el Abogado II, ciudadano Luis Aguilar, mediante las cuales se hicieron una serie de observaciones y se ordenaron realizar determinadas actividades.
En fecha 21 de abril de 2009, los mencionados Inspectores de Seguridad y Salud en el Trabajo, realizaron una visita a la sede de la empresa, a fin de efectuar reinspección para verificar el cumplimiento de los ordenamientos previamente establecidos.
En fecha 1° de octubre de 2010, el funcionario Andrés Vivas, Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, extendió informe de propuesta de sanción a la empresa General Mills de Venezuela, C.A., para iniciar el procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo -aplicable ratio temporis-, proponiendo la imposición de sanciones previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Posteriormente, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, una vez recibido el informe de propuesta de sanción y habiendo sustanciado el procedimiento, dictó el acto el impugnado, en cuya oportunidad declaró con lugar las sanciones propuestas e impuso multa a la empresa General Mills de Venezuela, C.A., estimada en la cantidad de tres millones ciento veintiséis mil sesenta bolívares (Bs. 3.126.060,00), por incurrir en las infracciones previstas en los artículos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
En ese sentido, se delatan los siguientes vicios del acto administrativo impugnado:
1°) Falso supuesto de hecho, al haberse estimado erradamente que la empresa incumple con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, relacionado con los estudios y adecuación de relación entre la persona, el sistema de trabajo y la máquina, en las áreas de emulsión, mezclado, empaquetado, formado y cernido.
Al respecto, explica que en el procedimiento sancionatorio se produjo un extenso material probatorio, tendiente a acreditar que la empresa contaba con estudios suficientes sobre la relación persona-sistema de trabajo-máquina, pero la Administración consideró que no fueron sustentados tales alegatos, a pesar que de su propia motivación se puede verificar lo contrario. Agrega que para la fecha que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua efectuó las inspecciones generales (27/02/2008 y 03/04/2008), ya existían en las áreas indicadas, los estudios y análisis que según el artículo 60 eiusdem, debían ser realizados por la empresa, razón por la cual, al haberse estimado lo contrario en el acto impugnado, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, careciendo de fundamento la constancia de un incumplimiento persistente.
Por otra parte, indica que es falso que los estudios realizados por la empresa fuesen deficientes, por lo que cualquier observación técnica o científica al respecto, debió constituir una nueva indicación que no era susceptible de ser impuesta desde el momento de la realización de las inspecciones generales, pues en ellas se estableció claramente que el ordenamiento concreto era efectuar los estudios contemplados en el aludido artículo 60 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Concretamente, en la inspección del 27 de febrero de 2008, “se ordena evaluar el puesto de trabajo (…) para dar cumplimiento a lo estipulado en el art. 60 LOPCYMAT (sic)”, siendo que durante la reinspección del 21 de abril de 2009, se indica que “se constató que persiste el incumplimiento con respecto a la evaluación y corrección del puesto de trabajo (…) incumpliendo con lo establecido en el art. 60 de la LOPCYMAT (sic), cabe destacar que la empresa muestra un documento denominado ‘Evaluación de puesto de trabajo Departamento de Emulsión’, pero la empresa no aplica ni realiza las recomendaciones que presenta dicho estudio”, de lo cual se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua modificó los ordenamientos en la reinspección, estableciendo una situación más gravosa a la empresa.
2°) Falso supuesto de derecho, por error de interpretación del artículo 60 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y falsa aplicación del numeral 19 del artículo 119 eiusdem, al haberse considerado que la empresa había infringido las normas que estipulan la evaluación y control de las condiciones y medio ambiente de trabajo.
Expone la parte accionante que la finalidad del artículo 60 eiusdem, consiste en garantizar que la concepción del puesto de trabajo en sentido amplio (lugar, condiciones, maquinaria y tecnología involucrada), permitan una adecuada y armoniosa relación entre el trabajador y el entorno, constituyendo los estudios en los puestos de trabajo, la principal obligación de la norma. Sin embargo, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en su acto sancionatorio, incurre en una errónea interpretación de la referida disposición legal, ante la demostración por parte de la empresa de la realización de esos estudios y adecuaciones a los puestos de trabajo, los cuales fueron desechados por la Administración por incumplir consideraciones de aparente orden técnico o científico que, ni pueden desprenderse de la normativa, ni fueron ordenadas en el decurso del procedimiento.
En virtud de ello, considera la demandante que el acto administrativo también incurre en falsa aplicación del numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que sanciona como infractor grave a la empresa que no identifique, evalúe y controle las condiciones y medio ambiente de trabajo que puedan afectar tanto la salud física como mental de los trabajadores y trabajadoras en el centro de salud, toda vez que no se puede deducir en qué disposición legal, reglamentaria o norma técnica se apoyó la sanción impuesta por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, sobre todo cuando lo exigido por la Administración, en sus inspecciones, solo fue la realización de estudios y evaluaciones de los puestos de trabajo, los cuales fueron efectuados, según se demostró en autos.
3°) Falso supuesto de hecho, al errar en la apreciación de los hechos y elementos traídos al proceso, respecto al mantenimiento de las instalaciones y maquinarias de la planta, así como los correctivos aplicados para mantener niveles seguros de protección térmica de los trabajadores.
Así las cosas, alega que como consecuencia de una valoración completamente equivocada de los elementos traídos por General Mills de Venezuela, C.A., al procedimiento sancionatorio, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, estableció:
PROGRAMA DE MANTENIMIENTO Y PROTECCIÓN TÉRMICA
En relación al plan de mantenimiento referido a la reparación de las tuberías que conducen fluidos sometidos a temperaturas en áreas de mezclado y área de lavandería es importante destacar que se desprende de los medios de prueba aportados por la accionada lo siguiente:
La empresa accionada aportó pruebas marcadas anexo “B” en el cual se constatan documentos que prueban que la empresa ha subsanado de forma periódica las fugas de vapor, consignando las facturas de suministro e instalación de las protecciones térmicas 2008, 2009 y 2010.
Es importante destacar que la inspección general se realizó en fecha 27 de febrero de 2008 y la Re inspección (sic) se realizó en fecha 29 de Abril (sic) de 2009, motivo por el cual se considera que la respuesta de la empresa de realizar las operaciones de las tuberías que conducen fluidos calientes, colocando las protecciones térmicas necesarias no fue oportuna, ya que el ordenamiento en inspección general indicaba un plazo perentorio de ocho (8) días para la realización de las subsanaciones de las condiciones constatadas y la empresa aporta la primera subsanación según factura 1008 de fecha 26 de Mayo (sic) de 2008 (extemporánea).
Por lo antes expuesto se desestiman los alegatos presentados y los medios probatorios MARCADOS Anexos (sic) “B” y las pruebas de informes relacionadas con el programa de mantenimiento y protección térmica de las tuberías que conducen fluidos calientes. ASÍ SE DECIDE.
Esgrime que de la transcripción anterior, se puede observar que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua validó todas las facturas que se presentaron para demostrar la reparación de la condición detectada en la inspección general, en el área de mezclado respecto al mantenimiento y protección térmica, sin embargo, se constata el falso supuesto delatado, cuando en el acto impugnado se sanciona a la empresa por un incumplimiento persistente al momento de la reinspección (29/04/2009), habiéndose estimado en la misma motivación que la empresa había subsanado dicha condición de modo permanente y progresivo.
Es decir, quedó completamente demostrado, a través de las facturas presentadas, que la condición insegura no existía al momento de la reinspección y al tratarse la misma de un procedimiento de constatación, éste no constituía un procedimiento administrativo con garantías procesales hasta que se efectuó la propuesta de sanción.
Agrega el hecho que la emisión de las facturas estén fechadas en las oportunidades señaladas, no puede ser suficiente para considerar que no hubo un cumplimiento oportuno, sino que lo demostrado es que en esas oportunidades se emitieron las facturas que evidencian la corrección definitiva de la condición. Luego, arguye que constan pruebas en el procedimiento sancionatorio que demuestran la colocación del material aislante térmico de las tuberías por donde fluye producto caliente de la mezcladora N° 3, ubicada en el área de mezclado y que fueron reparadas las tuberías que presentaron leves fugas de vapor, ubicadas en el área de lavandería, por lo que es indudable, en su criterio, que la corrección de la condición insegura fue anterior a la reinspección de fecha 21 de abril de 2009, resultando completamente errado establecer que “persiste” el supuesto incumplimiento de lo establecido en los artículos 59 numerales 2 y 3, y 12 numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
4°) Falso supuesto de hecho, al haber considerado la Administración que la empresa no contaba con programas relativos al mantenimiento del orden y limpieza en el centro de trabajo, lo cual se precisa cuando en la propia motivación del acto se muestra una vez más que General Mills de Venezuela, C.A. contaba con un “PROGRAMA DE MANTENIMIENTO DE LIMPIEZA Y ORDEN” para la fecha de reinspección, donde supuestamente se constata el incumplimiento de los artículos 59 numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y 12 numeral 1 de su Reglamento.
Añade que en el procedimiento sancionatorio se promovió un instrumento denominado “PROGRAMA DE ORDEN Y LIMPIEZA ADECUADO Y AJUSTADO AL ÁREA DE ALMACÉN DE DISTRIBUCIÓN N° 4”, en cuya elaboración participaron activamente el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa, el Departamento de Ingeniería, el Servicio Médico, el Departamento de Seguridad y Salud Laboral, el Departamento de Calidad y Regulaciones y el Departamento de Producción.
5°) Falso supuesto de derecho, en virtud de la errada apreciación de los hechos y pruebas del procedimiento sancionatorio, por lo que en abuso de sus potestades legales, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua impuso multa a la empresa, aplicando falsamente el numeral 2 del artículo 118 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Al respecto, alega que el supuesto de hecho contemplado en la norma nunca existió, puesto que el referido artículo 118 numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, persigue sancionar al empleador que “no garantice todos los elementos del saneamiento básico en los puestos de trabajo, en las empresas, establecimientos, explotaciones o faenas, y en las áreas adyacentes a los mismos, de conformidad con esta Ley”; siendo que el ordenamiento que debía cumplir la empresa, según la inspección general efectuada el 3 de abril de 2008, consistía en “implementar un plan de Orden (sic) y Limpieza (sic) para dar cumplimiento con los artículos 101, 102 y 103 del RCHST (sic)”, creándose una situación más gravosa en la reinspección de fecha 21 de abril de 2009, cuando se constata que persiste el incumplimiento con referencia al programa de orden y limpieza adecuado y ajustado al área de almacén de distribución.
Por otro lado, invoca una violación al principio de legalidad administrativa al igual que el debido proceso, puesto que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua aplicó una sanción a la empresa, al no haber demostrado las correcciones reportadas en el programa de orden y limpieza, es decir, un evento completamente ajeno al que fue ordenado y que no formaba parte del procedimiento sancionatorio.
6°) Falso supuesto de derecho, por aplicación indebida de las normas que sancionan la inexistencia del Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo, habiendo promovido la empresa un extenso material probatorio en el procedimiento sancionatorio, tendientes a acreditar que había elaborado dicho programa, con la debida participación de sus trabajadores, las cuales no fueron consideradas suficientes por la Administración para demostrar el cumplimiento.
Al respecto, alega que según las inspecciones generales, la empresa cuenta con programas de higiene y seguridad industrial fechados 25 de julio de 2006 y 18 de julio de 2007, sin embargo, se ordena elaborar y poner en funcionamiento dicho programa bajo los parámetros del artículo 82 del Reglamento de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, pues, en criterio del funcionario actuante, “no existe la participación de los trabajadores, no contiene la Bibliografía (sic), el cual no se visualiza bajo qué parámetros está elaborado”. Es decir, de dicha inspección no se extrae que en la empresa no existe el programa aludido.
Como argumento subsidiario, la parte demandante solicita la nulidad del acto impugnado, al no guardar la debida proporcionalidad y adecuación establecida en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 19, numeral 1 eiusdem, ello por sostener que, en todo caso, las multas impuestas son desproporcionadas, máxime si se acreditó la diligencia en la corrección de cualquier anomalía detectada, lo que debía ser considerado como una atenuante.
DE LA DECISIÓN CONSULTADA
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, mediante decisión de fecha 3 de junio de 2013, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con base en los razonamientos que de seguidas se transcriben:
La parte recurrente señaló que la providencia administrativa de imposición de multa está viciada de falso supuesto de hecho, al proponer la propuesta por la persistencia en el incumplimiento relacionado a la colocación del material aislante térmico de las tuberías por donde fluye producto caliente de la mezcladora Nº: 3 ubicada en el área de mezclado, al respecto manifiesta:
“La DIRESAT ARAGUA validó todas las facturas que se presentaron demostrando la reparación de la condición detectada en el área de mezclado respecto al mantenimiento y protección térmica en la Inspección Genera (sic) en los años 2008, 2009 y 2010. Nótese que la DIRESAT ARAGUA realizó su re-inspección casi un año después de haber detectado la supuesta condición insegura y considera válido que la misma establezca una persistencia en la condición insegura cuando el acto impugnado sostiene que la empresa aporta la primera subsanación según factura 2008 de fecha 26/05/2008 y por ello la subsanación es extemporánea”.
En este sentido, se observa que en el acta de reinspección, de fecha 21/04/2009, efectuada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, cursante en los folios 27 al 31, se especifica lo siguiente:
“4) Se constató que persiste el incumplimiento con respecto a la colocación de protección con material aislante tipo térmico a las tuberías por donde viaja fluido caliente de la mezcladora saliendo con lo establecido en el artículo 59 numeral 3 de la LOPYMAT (sic)”… 6) Se constató que persiste el incumplimiento en el área de lavandería con respecto a las tuberías de vapor que presentan fugas incumpliendo con lo establecido en el artículo 59 numeral 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, artículo 12 numeral 2 del RLOPCYMAT (sic)”.
Siendo que en razón de ello, en la Providencia Administrativa recurrida se estableció al respecto lo siguiente:
“PROGRAMA DE MANTENIMIENTO Y PROTECCIÓN TÉRMICA: En relación al plan de mantenimiento referido a la reparación de las tuberías que inducen fluidos sometidos a temperaturas en áreas de mezclado y áreas de lavandería es importante destacar que se desprende de los medios de prueba aportados por la accionada lo siguiente:
La empresa accionada aportó pruebas marcadas anexo “B” en el cual se (sic) constan documentos que prueban que la empresa ha subsanado de forma periódica las fugas de vapor, consignando las facturas de suministración (sic) e instalación de las protecciones térmicas 2008, 2009 y 2010.
Es importante destacar que la inspección general se realizó en fecha 27/02/2008 y la reinspección se realizó en fecha 29 de abril de 2009, motivo por el cual se considera que la respuesta de la empresa de realizar las reparaciones de las tuberías que conducen fluidos calientes, colocando las protecciones térmicas necesarias no fue oportuna, ya que el ordenamiento en inspección general indicaba un plazo perentorio de ocho (08) días para la realización de las subsanaciones de las condiciones constatadas y la empresa aporta la primera subsanación según factura 1008 de fecha 26 de mayo de 2008 (extemporánea) por lo antes expuesto se estiman los alegatos presentados y los medios probatorios marcado B, y las pruebas de informes relacionadas con el programa de mantenimiento y protección térmica de las tuberías que conducen fluidos calientes”.
Ahora bien, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el 25 de julio de 2005, activa la ejecución de la política nacional en materia de prevención, salud y seguridad laborales mediante un sistema público de inspección y vigilancia de condiciones de trabajo y salud de los trabajadores y trabajador (sic), donde se le atribuyó al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esa Ley (Artículo 133), estableciéndose a su vez que el funcionario de inspección y supervisión competente en la materia, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad física o la salud de los trabajadores y las trabajadoras, podrá advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez, en vez de iniciar un procedimiento sancionador y para ello el funcionario fijará un plazo perentorio para el cumplimiento de las advertencias o recomendaciones, y una vez vencido éste se iniciará el proceso sancionatorio, todo ello de conformidad con lo establecido en el articulo 133 ejusdem.
(Omissis)
En atención a ello, este Tribunal constata de la revisión de cada una de las actas procesales que conforman la presente causa, específicamente del material probatorio promovido durante el procedimiento administrativo sancionatorio cursante en el anexo contentivo de los antecedentes administrativos, al cual se le confiere valor probatorio, que a los fines de enervar la propuesta de sanción por el incumplimiento referido a la colocación de protección con material aislante tipo térmico a las tuberías por donde viaja fluido caliente de la mezcladora y por el incumplimiento en el área de lavandería con respecto a las tuberías de vapor que presentan fugas, la representación de la parte recurrente en el presente asunto promovió una serie de medios probatorios, de cuyo contenido se desprende lo siguiente:
En cuanto a la referida a la Prueba de informe solicitada a Carlos Mancilla, S.R.L mediante Oficio Nº: 0025-2011, de fecha 22/02/2011, se observa consta en los folios 108 al 121 de la pieza contentiva de los antecedentes administrativos, resultas de la misma, desprendiéndose de su análisis las descripciones referidas a los trabajos realizados en la Sociedad Mercantil GENERAL MILLS DE VENEZUELA, C.A efectuados por la empresa A.T MANCILLA S.R.L, por los siguientes conceptos y en los periodos que a continuación se señalan: suministro e instalación de aislantes térmicos en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezcladores, en fecha mayo 2008, suministro e instalación de aislantes térmicos y recubrimiento de chaqueta de aluminio en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezcladores, en fecha mayo 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (poliuretano) recubierta con chaqueta de aluminio en tuberías eléctrica con óxido en área de Chiller, en fecha mayo 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezcladores, en fecha junio 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezcladores, en fecha octubre 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezcladores, en fecha noviembre 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezclado, en fecha noviembre 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en diferentes puntos en el área de mezcladores, en fecha diciembre 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezcladores, en fecha julio 2010, suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías, codos y accesorios de tuberías que conducen vapor de agua en el área de mezclado y esterilizado, en fecha octubre 2009, suministro e instalación de aislantes térmicos (lana mineral) en tuberías, codos y accesorios de vapor de agua en autoclaves de área esterilizado, en mayo 2008 y suministro e instalación de aislantes térmicos (fibra de vidrio) en tuberías de vapor de agua, área de lavandería, en fecha mayo 2008, lo cual quedó avalado con el informe sobre ordenamiento del INPSASEL, firmado por Delegados de Prevención, Representación Sindical, Coordinador del Sistema de seguridad (sic) y Salud en el Trabajo, Gerente de Mantenimiento y representantes de la empresa, conforme se desprende de las documentales cursantes en los folios 500 al 503 del expediente principal, (sic) las cuales este Tribunal les confiere valor probatorio, con lo cual se verifica, que ajustando la actuación de la Administración a la normativa contenida en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento, que al ser analizados, se determina, que la administración (sic) fundamenta la propuesta de sanción en hechos inexistentes, al no apreciar los hechos de la forma como ocurrieron al momento de efectuar la reinspección, incurriendo en este sentido, en vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que el fundamento de la propuesta de sanción no resulta por el incumplimiento de las infracciones cometidas por la empresa verificadas en la reinspección realizada, toda vez que se desprende que si bien el cumplimiento de las recomendaciones no ocurrieron durante el lapso perentorio fijado por el ente administrativo en la Inspección efectuada en fecha 27/02/2008, sin embargo, se visualiza su cumplimiento de manera prácticamente inmediata, y que los mismos, se constata ocurrieron con anterioridad a la reinspección efectuada en fecha 29 de abril de 2009, cumpliéndose de esta manera el propósito establecido en el artículo 133 de la (sic) Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en tal sentido, los hechos en los cuales se fundamenta la administración (sic) para proponer la sanción, ocurrieron de una forma distinta a la apreciación que se patentiza de los medios probatorios valorados anteriormente, y es por ello, considera este Tribunal, que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho. Así se establece.
En consecuencia, por todos los motivos anteriormente expuestos, el presente recurso de nulidad debe ser declarado con lugar. Así se establece.
DE LA COMPETENCIA
Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el asunto sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo N° 955 de fecha 23 de septiembre de 2010, con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Así las cosas, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social– para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha Ley; y de sus decisiones se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social. Por lo tanto, esta Sala tiene competencia funcional para conocer en alzada, de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores del Trabajo en dicha materia.
En virtud de ello, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta sometida a su consideración por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en el marco del procedimiento iniciado por la sociedad mercantil General Mills de Venezuela, C.A., mediante recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra un acto administrativo emitido por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. Así se declara.
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
El presente expediente es remitido a esta Sala por consulta obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Al respecto, se observa que dicho dispositivo legal establece que “[t]oda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”; de esta manera, a través de la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia, cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, pues éste necesariamente deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional para ello, con independencia del ejercicio del recurso de apelación.
Ahora bien, en decisión N° 2.157 del 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), la Sala Constitucional de este alto Tribunal señaló que la consulta obligatoria prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; e igualmente sostuvo que tal privilegio sólo resulta aplicable cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República; en este supuesto, transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan apelado de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitirla en consulta ante el tribunal superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a Derecho o no.
En el caso sub iudice, el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil General Mills de Venezuela, C.A. contra la providencia administrativa la N° PA-US-ARA-0022-2012, de fecha 24 de mayo de 2012, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); por tanto, resulta aplicable la prerrogativa procesal prevista en el mencionado artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en atención a lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual establece: “[l]os institutos públicos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la Ley acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”, al verse perdidoso dicho Instituto ante la nulidad del acto impugnado decretada en la sentencia de primera instancia. Así se declara.
En consecuencia, esta Sala pasa a revisar la sentencia definitiva objeto de la presente consulta, sobre aquellos aspectos que resulten desfavorables a los intereses de la República, bajo las siguientes consideraciones:
El fundamento de la actuación administrativa que se impugna, en resumen, consistió en que la empresa recurrente, en criterio de la Administración, incurrió en las infracciones previstas en los artículos 118 numeral 2 y 119 numerales 6 y 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, materializadas al no haberse realizado evaluaciones ergonómicas de los puestos de trabajo requeridos, reparaciones de las tuberías que conducen fluidos calientes e implementación del programa de orden y limpieza, de manera oportuna, esto es, dentro del plazo perentorio fijado por la Administración, y por cuanto no se efectuaron las correcciones reportadas al programa de orden y limpieza e incumplimiento del ordenamiento de elaboración del programa de seguridad y salud en el trabajo.
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en la sentencia objeto de esta consulta, estableció que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho, con base en que la propuesta de sanción se fundamentó en hechos inexistentes, considerados como incumplimientos de los ordenamientos efectuados en las inspecciones generales, verificados -supuestamente- en la reinspección, pues, según se refleja del propio acto administrativo, la empresa dio cumplimiento a las recomendaciones referidas a la reparación de las tuberías que conducen fluidos calientes en las áreas de mezclado y de lavandería, con anterioridad a la reinspección, sin embargo no lo hizo dentro del lapso perentorio fijado.
Ahora bien, previo al examen de los argumentos expresados, es menester señalar que el falso supuesto de hecho, ha sido entendido por la doctrina jurisprudencial de este alto Tribunal como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo.
Así las cosas, esta Sala a los fines de verificar lo establecido por el juez a quo, observa que, en el caso de autos, el órgano administrativo según inspecciones generales de fechas 27 de febrero de 2008 y 3 de abril de 2008, ordenó a la empresa General Mills de Venezuela, C.A., realizar correcciones necesarias en las tuberías que conducen vapor en el área de mezclado, por encontrarse sin aislante térmico, y efectuar correcciones necesarias en el área de lavandería respecto a los tableros eléctricos, fugas de vapor y ventiladores.
Sobre el particular, en el informe de propuesta de sanción de fecha 1° de octubre de 2010, elaborado en atención a la orden de trabajo de fecha 29 de abril de 2009, el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I, ciudadano Andrés Vivas, dejó constancia de la persistencia en los incumplimientos por parte de la empresa en cuanto a la colocación del material aislante térmico de las tuberías por donde fluye producto caliente de la mezcladora N° 3, ubicada en el área de mezclado y en relación con las tuberías que presentan fugas de vapor, ubicadas en el área de lavandería, razón por la cual propuso la sanción contemplada en el artículo 119, numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por infracción de lo establecido en los artículos 59, numeral 2 eiusdem y 12 numeral 2 de su Reglamento.
Posteriormente, en el acto administrativo impugnado se estableció lo que de seguida se reproduce:
PROGRAMA DE MANTENIMIENTO Y PROTECCIÓN TÉRMICA: En relación al plan de mantenimiento referido a la reparación de las tuberías que inducen fluidos sometidos a temperaturas en áreas de mezclado y áreas de lavandería es importante destacar que se desprende de los medios de prueba aportados por la accionada lo siguiente:
La empresa accionada aportó pruebas marcadas anexo “B” en el cual se (sic) constan documentos que prueban que la empresa ha subsanado de forma periódica las fugas de vapor, consignando las facturas de suministración (sic) e instalación de las protecciones térmicas 2008, 2009 y 2010.
Es importante destacar que la inspección general se realizó en fecha 27/02/2008 y la reinspección se realizó en fecha 29 de abril de 2009, motivo por el cual se considera que la respuesta de la empresa de realizar las reparaciones de las tuberías que conducen fluidos calientes, colocando las protecciones térmicas necesarias no fue oportuna, ya que el ordenamiento en inspección general indicaba un plazo perentorio de ocho (08) días para la realización de las subsanaciones de las condiciones constatadas y la empresa aporta la primera subsanación según factura 1008 de fecha 26 de mayo de 2008 (extemporánea) por lo antes expuesto se estiman los alegatos presentados y los medios probatorios marcado B, y las pruebas de informes relacionadas con el programa de mantenimiento y protección térmica de las tuberías que conducen fluidos calientes”.
Con base en tales premisas, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, concluyó que la sociedad mercantil General Mills de Venezuela, C.A., incurrió en los supuestos de hecho consagrados en los artículos 6, 56 numeral 7, 59 numerales 2 y 7, y 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en consecuencia le impuso una multa estimada en la cantidad de tres millones ciento veintiséis mil sesenta bolívares (Bs. 3.126.060,00).
Al respecto, llama la atención de esta Sala que la Administración fue categórica en señalar que a través de las pruebas evacuadas durante el procedimiento sancionatorio, la empresa pudo demostrar que subsanó las condiciones inseguras que fueron constatadas en las inspecciones generales; pero del recuento anterior, se puede colegir que el informe de propuesta de sanción, el cual dio origen a la providencia administrativa que se impugna, evidentemente partió de un falso supuesto de hecho, al proponer la misma sobre la base de lo constatado por el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I, esto es, por persistencia de la empresa en los incumplimientos reseñados, habiendo ocurrido los hechos en forma distinta a la apreciación que de los mismos hizo la propia Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua.
Por tanto, el objeto del informe de propuesta de sanción no ha debido radicar en una supuesta persistencia en los incumplimientos que fueron constatados en las inspecciones generales, al haberse verificado su cumplimiento, así hubiese sido fuera del lapso perentorio fijado por el órgano administrativo.
En consecuencia, con base en las anteriores premisas, advierte la Sala que verificado como fue en primera instancia que el órgano administrativo incurrió en un falso supuesto de hecho, es por lo que se concluye que la sentencia que se revisa se encuentra ajustada a Derecho en lo que atañe a la declaratoria de nulidad del acto recurrido, razón por la cual debe confirmarse la decisión sometida a consulta. Así se establece.
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, CONFIRMA la decisión dictada en fecha 3 de junio de 2013, por el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la empresa General Mills de Venezuela, C.A.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado Superior antes mencionado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce (12) días del mes de agosto de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
El Presidente de la Sala y Ponente,
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LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ
La Vicepresidenta, Magistrado,
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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA OCTAVIO JOSÉ SISCO RICCIARDI
Magistrada, Magistrada,
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SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA
El Secretario,
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MARCOS ENRIQUE PAREDES
Cons. N° AA60-S-2013-001665
Nota: publicada en su fecha a
El Secretario,