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Ponencia de la Magistrada Doctora SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS
El Juzgado Séptimo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo de recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar de amparo y solicitud de suspensión de efectos, propuesto por la asociación civil FUNDACIÓN TRASNOCHO CULTURAL, representada judicialmente por los abogados Oscar Ignacio Torres, Henrique Castillo Galavis, Elias Hidalgo, Ayleen Guédez y María Fernanda Pulido, contra la Certificación N° 0338-09 de fecha 02 de noviembre de 2009, emanada del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), a través de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESUS BRAVO”, sin representación judicial acreditada en autos; mediante la cual se certificó que la trabajadora Yaily Torres Mosquera, presenta el siguiente diagnóstico: hernia discal L5-S1, cervicalgía crónica (EO10-02), considerada como enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, que le ocasiona discapacidad parcial y permanente para el trabajo habitual, con limitaciones para actividades de manipulación, levantamiento y traslado de cargas, posturas estáticas e inadecuadas mantenidas, deambulación subir y bajar escaleras frecuentemente.
La remisión se efectuó en razón del recurso de apelación que interpusiera la parte accionante, contra el fallo dictado por el a quo en fecha 05 de junio de 2013, mediante el cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad del acto recurrido antes identificado.
La parte actora presentó en fecha 01 de julio de 2013, ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social, escrito contentivo de fundamentos del referido del recurso de apelación.
En fecha 16 de julio de 2013, se dio cuenta en Sala, asignándose la ponencia a la Magistrada Dra. Sonia Coromoto Arias Palacios. En esa misma oportunidad, y conforme al artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se fijó un lapso de diez (10) días de despacho, para que la parte consigne la respectiva fundamentación del recurso de apelación propuesto.
Mediante auto de fecha 18 de septiembre de 2013, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala declaró concluida la sustanciación del presente asunto, por cuanto había transcurrido el lapso previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Siendo la oportunidad, pasa esta Sala a decidir en los siguientes términos:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 09 de agosto del año 2012, la asociación civil Fundación Trasnocho Cultural, propuso recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la certificación N° 0338-09 de fecha 02 de noviembre del año 2019, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud, y Seguridad Laborales (INPSASEL) – Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, certificó que la ciudadana Yaily Margarita Torres Mosqueda, cursa con hernia discal L5-S1, celvicalgía crónica (E010-02), considerada como enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, que le ocasiona discapacidad parcial permanente para el trabajo habitual, con limitaciones para actividades que requieran de manipulación, levantamiento y traslado de cargas, posturas estáticas e inadecuadas mantenidas, deambulación, subir y bajar escaleras frecuentemente.
En el escrito de nulidad, la parte actora alegó lo siguiente:1) Nulidad de la certificación N°0338-09, emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda del INPSASEL, debido a la ausencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido; 2) Nulidad del acto administrativo contenido en la certificación N° 0338-09, emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda del INPSASEL, debido a la incompetencia del funcionario que lo suscribe; 3) De la nulidad absoluta de la certificación médica N°0338-09, por incurrir en el vicio de falso supuesto, al calificar el origen ocupacional de la enfermedad común padecida por la trabajadora Yaily Torres Mosquera; 4) Finalmente concluye que la certificación N° 0338-09, objeto del presente recurso adolece de vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad en razón de los cuales según el actor debe ser considerado nulo, todo ello en virtud de lo establecido en el artículo 19 ordinal 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En el caso concreto, la recurrida observó, que de los antecedentes administrativos se desprende que se realizó, solicitud de investigación presentado por el Inspector de Seguridad y Salud en el trabajo y con base a ello determinó que el origen de la enfermedad es de origen ocupacional.
II
DECISIÓN APELADA
El Tribunal Séptimo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana, mediante decisión de 05 de junio de 2013, declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la asociación civil Fundación Trasnocho Cultural, por las siguientes razones:
(…)
Ahora bien, entrando en materia vale indicar que ya esta alzada a indicado en fallos anteriores que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un ente autónomo adscrito al Ministerio del Trabajo, creado según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, promulgada en el año 1986.
(…)
En el caso sub examine, observa este Tribunal de la lectura detallada del acto administrativo recurrido, que la médico ocupacional Haydeé Rebolledo, adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Estado Miranda (Diresat) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), estableció su competencia, con fundamento en el artículo 18 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Igualmente cabe destacar que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad laborales (INPSASEL) con el propósito de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables en el entorno laboral, ha aperturado sedes (las direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT)) en los estados del país a los fines de materializar tales objetivos ya que la institución como ente de aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), está en la obligación de proteger y prevenir a los trabajadores a nivel nacional. En este sentido a los fines de organizar la atribución territorial de competencia proporcionada entre las diferentes DIRESAT, de acuerdo a los principios de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, se aprobó la desconcentración funcional, en consecuencia las competencias atribuidas al INPSASEL según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, quedaron desconcentradas territorial y funcionalmente en las Direcciones Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat).
(…)
De la normativa transcrita, se desprende que la desconcentración funcional y territorial -mediante el correspondiente acto administrativo-, transmite la atribución, esto es, el ejercicio de la competencia.
Con base a la normativa reseñada supra, se concluye que la certificación de los infortunios laborales corresponde al Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL); el cual dentro de su estructura organizativa cuenta con órganos desconcentrados, funcional y territorialmente (Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores. DIRESAT), creados mediante providencias administrativas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional (ver sentencia Nº 744 de fecha 04 de julio de 2012 de la Sala de Casación Social).
Dichas direcciones han sido provistas de competencia por la materia y por el territorio conforme a los términos establecidos en el artículo 31 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, por tanto, sus funcionarios, están calificados para dictar el acto recurrido. Así se establece.
Ahora bien, en cuanto a la nulidad del acto recurrido por haber sido dictado con prescindencia del procedimiento legalmente establecido, pues en su decir, no tuvo oportunidad para ejercer el derecho a la defensa. En tal sentido, en primer término debe este tribunal observar lo referente al debido proceso, toda vez que el mismo es pilar fundamental de nuestro sistema constitucional de derechos y garantías, el que se manifiesta en el procedimiento administrativo de las siguientes formas: cuando se garantiza el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito que el particular pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, permitiendo un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración. (Ver, entre otras sentencias Sala Político Administrativa Nº 01486 de fecha 08/06/2006; Nº 02126 de fecha 27/09/2006 y Nº 01448 de fecha 08/08/2007).
Pues bien, respecto a la violación al debido proceso contenido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, considera necesario este juzgador aclarar que el mismo comprende el desarrollo de los derechos fundamentales de carácter procesal, cuyo disfrute satisface las necesidades del ciudadano. Con referencia al mencionado artículo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 24 de febrero de 2000, estableció lo siguiente:
(…)
Ahora bien, de las pruebas cursante a los autos y su adminiculación con lo expuesto en el presente recurso, se aprecia que la médico ocupacional que certificó la discapacidad (providencia) hoy atacada, lo hizo observando el informe de investigación presentado por el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo, y con base a ello determinó que el origen de la enfermedad de la ciudadana Yaily Mosquera era ocupacional, no estando controvertido que la misma se inició a instancia de la ciudadana in comento, pues del texto de la providencia se lee que “…Una vez realizada la evaluación integral que incluye los 5 criterios: 1. Higiénico-Ocupacional, 2. Epidemiológico, 3. Legal, 4, Clínico y 5. Paraclínico, a través de la investigación realizada por funcionarios adscritos a esta institución Ingeniero Douglas Vásquez, cedula de identidad N° 12.508.676, en su condición de Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II, donde pudo constatarse que el trabajador tiene una antigüedad de 02 años y 07 meses aproximadamente laborando para la empresa, y que en las actividades y tareas realizadas por la misma existen factores de riesgos para el desarrollo o agravamiento de enfermedades músculo esqueléticas, como lo son posturas estáticas e inadecuadas mantenidas, flexo extensión y lateralización de cuello, movimientos repetitivos y continuos de miembros superiores, factores estresantes. Inicia sintomatología a finales del año 2008 cuando comienza a presentar dolor a nivel de columna cervical y tumbar de moderada a fuerte intensidad que fue aumentando progresivamente en intensidad y frecuencia, motivo por el cual consulta a especialista quien solicita exámenes complementarios; radiodiagnóstico de columna lumbo sacra de fecha 16/09/2008 reportando sacralización de columna lumbosacra; resonancia magnética nuclear (RMN) de columna cervical y lumbar de fecha 20/09/2008 reportando a nivel cervical rectificación de la lordosis de probable carácter antalgico: a nivel lumbo sacro protusión discal central L5 — Si; siendo referida a terapia de manteniéndose bajo tratamiento conservador por los momentos. La constituye un estado patológico agravado por las condiciones de trabajo bajo las cuales trabajador se encontraba obligado a laborar, tal y como lo establece el artículo 70 de la LOPCYMAT. Por lo anteriormente expuesto y en uso de las atribuciones legales, basados en el cumplimiento de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 89, el articulo 18 numeral 1 y el artículo 76 de la LOPCYMAT. Yo, Hayde Rebolledo, Venezolana titular de la Ci. 4.579.709. Médica Especialista en Salud Ocupacional adscrita al INPSASEL, según la providencia administrativa N° 03 de fecha 26-10-2006, por designación de su Presidente Dr. Jhonny Picone, carácter este que consta en el Decreto N° 3.742, publicado en Gaceta Oficial N° 38.224 del 08-07-2005, CERTIF1CO que la trabajadora cursa con bernia discal L5 — SI, Cervicalgía crónica (E01 0-02), considerada como una Enfermedad Agravada por las condiciones de trabajo que le condiciona una Discapacidad Parcial y Permanente…”, la cual al ser emitida por una funcionaria pública (ver artículos 76 y 136 ejusdem), y haberle esta alzada otorgado pleno valor probatorio, se tiene por fidedigna haciendo plena fe de los hechos jurídicos que la funcionaria pública declara haber observado, para que con la objetividad e imparcialidad necesaria, procediera a dar por constatado el informe de investigación donde se indicó que las funciones realizadas por la trabajadora conlleva factores de riesgos para el desarrollo o agravamiento de enfermedades músculo esqueléticas, como lo son posturas estáticas e inadecuadas mantenidas, flexo extensión y lateralización de cuello, movimientos repetitivos y continuos de miembros superiores, factores estresantes, todo lo cual culminó con el acaecimiento de un infortunio laboral, cuya consecuencia generó en la ciudadana Yaily Mosquera una enfermedad agravada por las condiciones de trabajo que le condiciona una discapacidad parcial y permanente, observándose de autos que la hoy recurrente además incumplió con la normativa de seguridad y salud en el trabajo prevista en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento, siendo que de las documentales traídas a los autos no se observa la supuesta violación del debido proceso alegada por la parte recurrente, no constatándose que hubiere habido alguna privación a la precitada parte en su facultad para efectuar un acto de petición o defensa que a ella privativamente le corresponda por su posición en el proceso. Así se establece.
Por otra parte, señala el recurrente que hay un vicio de falso supuesto, toda vez que se calificó como ocupacional una enfermedad común.
A tal efecto indica: “…El origen ocupacional de la enfermedad padecida por un trabajador o el agravamiento de aquel padecimiento que sufrió con anterioridad a la prestación de servicio es una presunción que admite prueba en contrario, aún en el caso de los padecimientos clasificados como de origen ocupacional en la NT-02-2008, interpretar lo contrario constituiría una violación del Derecho a la Presunción de Inocencia y al Debido Proceso, pues bastaría determinar la existencia de una enfermedad para que indefectiblemente surgiera para el empleador las responsabilidades derivadas de ésta.
En este orden de ideas, corresponderá al INPSASEL en ejercicio de las competencias atribuidas en la LOPCYMAT determinar con base a los criterios objetivos establecidos en el referido texto normativo, si existe un vinculo de causalidad entre las labores desempeñadas en beneficio del empleador y la enfermedad y, determinada la existencia de un nexo verificar si el mismo es idóneo para ser la causa directa, exclusiva y eficiente para ocasionar el padecimiento.
(…)
En el caso que nos ocupa la funcionaria Médico Ocupacional Haydee Rebolledo, estableció la existencia de un nexo de causalidad entre el padecimiento sufrido por la trabajadora Yaily Torres Mosquera y las labores que ésta desempeña en Fundación Trasnocho Cultural, dando especial importancia a que la actividad ejecutada por la trabajadora es sedentaria e implica la movilización de los miembros superiores, excluyendo la posibilidad que actividades de la vida diaria y relacionadas con tareas del hogar pudieran ser la causa adecuada para producir la enfermedad, así como la existencia de lesiones en los miembros afectados derivados de traumatismos, previos a la prestación de servicio y a las cuales pudo no habérsele dado tratamiento oportuno.
En relación al incorrecto proceder el INPSASEL al establecer la relación de causalidad entre la enfermedad y la prestación de servicio, y a partir de allí certificar el origen ocupacional de la enfermedad sufrida por la trabajadora, resulta claro de la lectura de la Certificación que las actividades que el INPSASEL considera relevantes por ser causa directa de las lesiones, léase, posturas estáticas mantenidas, flexo extensión y laterización del cuello permanentemente, movimientos continuos y repetitivos de miembros superiores, factores estresantes, no guardan relación ninguna con lesiones a nivel lumbo-sacro de la columna vertebral, corroborándose así que no existe el vinculo causal que el Instituto pretendió establecer.
Por el contrario, si puede constituir causa directa y eficiente para producir una lesión en la columna cervical a nivel lumbo-sacro el traumatismo o el levantamiento constante de cargas hechos que parece no haber sido considerado por el INPSASEL, Con toda esta información Ciudadano Juez lo que queremos es evidenciar que contrario a lo indicado en el acto que se recurre, la enfermedad sufrida por la ciudadana Yaily Torres Mosquera no tiene como causa adecuada y exclusiva la ejecución de actividades manuales de forma repetitiva durante su jornada de trabajo, por lo tanto, el acto administrativo contenido en la Certificación N° 0338-09 dictada en fecha 2 de noviembre de 2009, incurrió en el vicio de falso supuesto al establecer un nexo de causalidad entre la enfermedad padecida por la trabajadora y las labores desempeñadas por ésta a favor de nuestra representada Fundación Trasnocho Cultural.
(…)
Ahora bien, en cuanto al vicio de falso supuesto la peticionante fundamentalmente denuncia que los sucesos constitutivos del presunto infortunio laboral no se sustentaron en eventos que hayan sido debidamente probados careciendo de certeza, en virtud que, “…la enfermedad sufrida por la ciudadana Yaily Torres Mosquera no tiene como causa adecuada y exclusiva la ejecución de actividades manuales de forma repetitiva durante su jornada de trabajo…”, siendo que, en su decir, pudo haber acaecido la enfermedad producto de “…actividades de la vida diaria y relacionadas con tareas del hogar pudieran ser la causa adecuada para producir la enfermedad, así como la existencia de lesiones en los miembros afectados derivados de traumatismos, previos a la prestación de servicio y a las cuales pudo no habérsele dado tratamiento oportuno…”, indicando así mismo que en todo caso de haber sucedido tal hecho el mismo no es constitutivo de un infortunio laboral, ya que lo padecido es una enfermedad común, por lo que considera no se recabó la información necesaria para determinar el origen del precitado y presunto infortunio de trabajo.
A los fines de resolver la denuncia planteada observa este Juzgador, tal como se indicó supra, que la hoy recurrente fue inspeccionada a solicitud de la ciudadana Yaily Torres Mosquera, por el funcionario publicó encargado de llevar a cabo la investigación, siendo que luego la médico ocupacional certifica, mediante providencia administrativa, que producto de las funciones realizadas por la trabajadora, la cual conllevaba factores de riesgos para el desarrollo o agravamiento de enfermedades músculo esqueléticas, como lo son posturas estáticas e inadecuadas mantenidas, flexo extensión y lateralización de cuello, movimientos repetitivos y continuos de miembros superiores, factores estresantes, acaeció un infortunio laboral, cuya consecuencia generó en la ciudadana Yaily Mosquera una enfermedad agravada por las condiciones de trabajo que le condiciona una discapacidad parcial y permanente, acto administrativo que al ser emitido por una funcionaria pública (ver artículos 76 y 136 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo), y haberle esta alzada otorgado pleno valor probatorio, se tiene por fidedigno haciendo plena fe de los hechos jurídicos que la funcionaria pública declara haber observado, para que con la objetividad e imparcialidad necesaria, procediera a dar el veredicto hoy atacado, circunstancias estas que al adminicularse con el material probatorio cursante a los autos (las copias certificadas, valoradas supra) y los argumentos expuestos por la recurrente como desencadenantes del falso supuesto, se concluye que no son suficientes ni idóneos para desvirtuar la precitada instrumental, considerándose en consecuencia como ciertas las patologías sufridas por la ciudadana Yaily Torres Mosquera, en el periodo y lugar señaladas supra, y determinadas por el ente público en cuestión. Así se establece.-
En abono a lo anterior, vale señalar que la autoridad administrativa además inició una serie de procedimientos al observar que la recurrente incurrió en infracciones contempladas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
En tal sentido, este Juzgado desestima el alegato de falso supuesto invocado por la recurrente, así como lo relativo a los demás vicios denunciados, ya que los funcionarios in comentos sustentaron sus actuaciones, tanto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, para lo cual primero se llevo a cabo la investigación de accidente realizado por la Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, (pues la existencia del instrumento no ha sido objeto de controversia), y luego, con base al mismo, se realizó la certificación hoy impugnada, que como se ha dicho hace plena fe, no constando a los autos que la recurrente haya cumplido con su carga procesal, cual era la de traer los medios o elementos probatorios conducentes, es decir, que destruyeran la veracidad y certidumbre que aquellos ostentan, lo cual, repito, no se hizo en la presente causa. Así se establece.
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
La parte recurrente, consignó ante la Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación contra la sentencia de fecha 05 de junio de 2013, emitida por el Tribunal Séptimo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, y señaló que el recurso de nulidad contra la certificación médica N° 0338-09 emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda INPSASEL, se fundamentó en tres vicios: 1) ausencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido, 2) incompetencia del funcionario que lo suscribe y 3) vicio de falso supuesto al calificar el origen ocupacional de la enfermedad común padecida por la trabajadora Yaily Torres Mosquera.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
La representación de la asociación civil FUNDACIÓN TRASNOCHO CULTURAL, señaló en el escrito de fundamentación de la apelación que no comparte el criterio de la sentencia de fecha 05 de junio de 2013, emitida por el Tribunal Séptimo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, y que dicha apelación tiene por objeto que la Sala decida el fondo de la controversia.
Asimismo, alegó que el recurso de nulidad incoado por su representada contra la certificación médica N°0338-09, emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda del INPSASEL, se fundamentó en tres vicios: 1) ausencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido, 2) incompetencia del funcionario que lo suscribe, 3) vicio de falso supuesto, al calificar el origen ocupacional de la enfermedad común padecida por la trabajadora Yaily Torres.
En cuanto al vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente constituido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1996 de fecha 25 de septiembre de 2001, con ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa (Caso: Contraloría General de la República), ha señalado lo siguiente:
(…) En cuanto al primer particular, es pertinente observar que si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con nulidad absoluta los actos de la Administración dictados “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”, la procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º del artículo 19 de la citada ley, está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta. La doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinden de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real, y trascendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios de ilegalidad aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa.
Como se puede observar del criterio jurisprudencial anteriormente transcrito, el vicio de prescindencia total y absoluta de procedimiento se genera cuando la administración emite el acto, con carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos generando una disminución efectiva, real, y trascendente de las garantías del administrado.
En el caso concreto, la Sala observó que de los antecedentes administrativos se desprende que desde el día 13/04/2009, la ciudadana Yaily Margarita Torres Mosqueda ha realizado consulta de medicina ocupacional de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Diresat Miranda del Instituto de Prevención, Salud y Seguridad Laborales INPSASEL a los fines de su evaluación médica, y que en fecha 02 de noviembre de 2009, se certificó su enfermedad como agravada por las condiciones de trabajo que le condiciona una discapacidad parcial y permanente, notificándose a la ciudadana Yaily Margarita Flores Mosqueda en fecha 03 de noviembre de 2009, se asignó orden de trabajo al ciudadano Abogado Aquiles Manuel Peralta Anzola, titular de la cédula de identidad N° V-13.344.826, adscrito a la Unidad de Sanción Diresat-Miranda en fecha 06 de marzo de 2009, procedió dicho funcionario a aplicar una medida de suspensión basada en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención y Medio Ambiente de Trabajo, según el funcionario basado en el reiterado incumplimiento por parte de la empresa conforme al artículo 56 numeral 5to de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en presencia del administrador de la empresa ciudadano Iván Alvaréz, librándose oficios a la empresa.
De las observaciones de la recurrida y sus conclusiones, así como lo arriba señalado, del examen de las pruebas que cursan en autos, se desprende que la administración cumplió cabalmente con el procedimiento administrativo legalmente establecido, respetó las garantías del administrado, en cuanto al debido proceso y su derecho a la defensa, razón por la cual no se evidencia el vicio delatado.
En relación a la ilegalidad del acto por incompetencia del funcionario, la Sala Político Administrativa, en sentencia Nº 00028, expediente Nº 14466 de fecha 22/01/2002, estableció lo siguiente:
(…) el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, en otras palabras, la competencia designa la medida de la potestad de actuación del funcionario; en tal sentido, éste no puede hacer nada para lo cual no haya sido expresamente autorizado por Ley. De manera que el vicio de incompetencia infringe el orden de asignación y distribución competencial del órgano administrativo; en tal sentido, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala que tal incompetencia debe ser manifiesta para que sea considerada como causal de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Subrayado de la Sala)
En el caso de marras, el acto administrativo fue dictado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, órgano adscrito al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales que es el instituto que tiene asignada legalmente la competencia para calificar el origen de la enfermedad padecida por el trabajador, de manera que el funcionario actuó bajo las atribuciones conferidas por la Ley, razón por la cual la alegada incompetencia no es manifiesta.
No obstante esto, la recurrida analizó el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo donde se le asigna la competencia para calificar las enfermedades al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), verificó que el Instituto, con fundamento en la Providencia Administrativa N° 01 de fecha 14 de diciembre de 2006 publicada en la Gaceta Oficial de 27 de diciembre de 2006, creó, dentro de su estructura, un nivel operativo desconcentrado conformado por las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) a las cuales fueron asignadas competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud, seguridad y bienestar; analizó las funciones de la DIRESAT; y concluyó que la Dirección Estadal de Salud de los trabajadores tiene atribuida la competencia para dictar el acto administrativo objeto de impugnación, lo cual considera la Sala se ajusta a los hechos y a las normas de atribución de competencia.
Respecto a la naturaleza jurídica de las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (Diresat) y sus competencias, esta Sala en sentencia N°744 del 4 de julio de 2012 (caso: Cargill de Venezuela, S.R.L., contra Diresat Aragua), estableció:
(…) en principio los funcionarios calificados para la inspección y supervisión de las condiciones de trabajo son: 1) los Inspectores del trabajo (a través de sus Unidades de Supervisión previstas en el artículo 232 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo; 2) el Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL), el cual dentro de la estructura organizativa cuenta con órganos desconcentrados funcional y territorialmente (Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores DIRESAT) creados mediante providencias administrativas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional.
(Omissis)
En aplicación del criterio jurisprudencial expuesto, se colige que las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) , son órgano desconcentrado funcional y territorialmente (creados mediantes providencias administrativas), con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional, por tanto dichas direcciones, están facultadas para calificar el origen del infortunio laboral, elaborar los criterios de evaluación de discapacidad derivadas de enfermedades ocupacionales y establecer las sanciones respectivas en caso de infracciones, conforme lo preveen los artículos 76, 133 y 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), por lo que se desestima el alegato de la incompetencia de la Dirección de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, para dictar las providencias administrativas N° CMO-C-169-11 de fecha 8 de agosto de 2011 y emitir el informe pericial de fecha 6 de septiembre de 2011. Así se establece. (Negrillas de la cita)
Ahora bien, del informe de certificación emitido por la Dra. Haydeé Rebolledo, donde manifiesta que en uso de sus atribuciones legales, basados no solo en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo sino también en la constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 89, en el artículo 18 numeral 15 y el artículo 76 de la LOPCYMAT, siendo médico especialista en salud ocupacional adscrita al INPSASEL, según la providencia administrativa N°03 de fecha 26-10-2006, por designación de su presidente Dr. Jhonny Picone, carácter este que consta en el Decreto N°3.742 , publicado en la Gaceta Oficial N° 38.224 del 08-07-2005, donde no solo es competente para ejercer el cargo sino para la realizar la respectiva certificación de la enfermedad ocupacional de la trabajadora Yaily Margarita Torres Mosqueda, de manera que tal como estableció el Tribunal Séptimo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana, el acto impugnado no incurrió en el vicio de incompetencia alegado por el recurrente dado que la administración cumplió con las formalidades propias para la sustanciación de la investigación de la enfermedad de origen ocupacional, reafirmando que la certificación y calificación de la enfermedad ocupacional por no ser un procedimiento contradictorio, no requiere notificación para iniciar su averiguación, en tal sentido la recurrida actuó ajustada a derecho. Así se decide.
Respecto a la ilegalidad del acto por incurrir en el vicio de falso supuesto, al calificar el origen ocupacional de la enfermedad común padecida por la trabajada, tenemos que, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 01117, Expediente Nº 16312 de fecha 19/09/2002, señaló:
(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.
De la sentencia recurrida se desprende que el falso supuesto de hecho de manera genérica está constituido por la tergiversación de los hechos que dieron origen a la actuación administrativa y por ende se aplica a éstos una norma que no coincide con el elemento fáctico argüido por la administración, apreciándose en consecuencia erróneamente los hechos acaecidos, de allí que no existe adecuación de los hechos con la norma jurídica que eventualmente podría ser aplicada al caso concreto, en virtud de lo cual el acto administrativo nace ilegítimamente por cuanto no existe asidero efectivo de la norma aplicada.
A los fines de resolver la denuncia planteada observa esta Sala, que el juzgador a quo estableció con precisión los mecanismos legales aplicables para determinar el grado de discapacidad que prevé el ordenamiento jurídico, alegando el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo sobre la competencia que tiene el INPSASEL para calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente, mencionando así mismo el numeral del referido artículo donde se establece otra de las competencias del INPSASEL, como lo es determinar el grado de discapacidad del trabajador o de la trabajadora.
Asimismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), tenemos que tanto el origen laboral de la enfermedad o el accidente como la degradación de la discapacidad que certifique el INPSASEl, son obligantes para la administración pública, siendo que el juzgador a quo mencionó que este carácter vinculante se encuentra relacionado directamente con el rango que tienen las normas sobre la Seguridad y Salud en el Trabajo en el cuerpo de la Ley, y el mismo se encuentra tipificado en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, de allí que no es posible acudir a un mecanismo diferente a la evaluación médico-ocupacional del Instituto, motivo por el cual, al INPSASEL establecer que Yaily Torres Mosquera padece una discapacidad parcial y permanente para el trabajo habitual, actuó dentro del ámbito de su competencia y además, luego del pertinente análisis de los hechos, procedió a subsumir los hechos a la norma jurídica aplicable, de allí que en modo alguno incurrió la providencia administrativa en el vicio que se le imputa, razón por la cual, considera la Sala que el fallo recurrido fue dictado sobre la base de hechos existentes, verosímiles y relacionados con el asunto objeto de decisión, debidamente subsumidos dentro del marco legal adecuado y dispuesto para establecer su conclusión sin sacar elementos de convicción fuera de ello, no incurriendo en el vicio de falso supuesto alegado. Así se establece.
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley declara, PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación propuesto por la asociación civil FUNDACIÓN TRASNOCHO CULTURAL contra la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana, en fecha 27 de noviembre del año 2012. En consecuencia, SEGUNDO: CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas a los doce (12) del mes de agosto de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
El Presidente de la Sala,
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LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ
La Vicepresidenta, Magistrado,
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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA OCTAVIO JOSÉ SISCO RICCIARDI
Magistrada y ponente, Magistrada,
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SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA
El Secretario,
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MARCOS ENRIQUE PAREDES
A.L. N° AA60-S-2013-000994.
Nota: Publicada en su fecha a las
El Secretario,