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La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante Oficio N° CSCA-2008-2460 de fecha 16 de abril de 2008, remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo por “abstención o carencia” interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, por los abogados Fidel Montañéz Pastor y Juan Manuel Montes, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 56.444 y 6.140, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil ANACONDA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 20 de mayo de 1999, bajo el N° 44, Tomo 309-Ato., contra el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES en virtud “de la omisión (…) de decidir el procedimiento administrativo sancionador N° 0013/07, abierto desde el 18 de enero de 2007, según auto de apertura de esa misma fecha; (…) en el cual se acordó la medida administrativa de SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL REGISTRO NACIONAL DE CONTRATISTAS a la empresa”. (Mayúsculas de la cita).
Tal remisión fue efectuada en virtud de la solicitud de regulación de competencia formulada por la parte actora contra la sentencia del 9 de abril de 2008, dictada por la referida Corte.
El 22 de abril de 2008, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, a los fines de decidir “la declinatoria de competencia”.
Mediante escrito presentado el 8 de mayo de 2008, la parte recurrente solicitó la devolución de la presente causa a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de considerar que “ni la DEROGADA Ley de Licitaciones y tampoco la vigente Ley de Contrataciones Públicas publicada en la Gaceta Oficial N° 38.895 del 25 de marzo de 2008 establecen como Tribunal competente a esta Sala Político-Administrativa”. (Mayúsculas de la cita).
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en fecha 6 de marzo de 2008, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la representación judicial de la empresa Anaconda, C.A., interpuso recurso administrativo por “abstención o carencia” conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, en virtud de no haber decidido “el procedimiento administrativo sancionador N° 0013/07 abierto desde el 18 de enero de 2007 según auto de apertura de esa misma fecha (…) que acordó la medida administrativa de SUSPENSIÓN TEMPORAL DEL REGISTRO NACIONAL DE CONTRATISTAS”. (Mayúsculas de la cita).
Por decisión de fecha 9 de abril de 2008, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró su incompetencia para conocer el presente caso, en los siguientes términos:
“(…) observa este Órgano Jurisdiccional, que el presente recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, se ejerció contra el SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, Órgano éste con carácter Nacional, por lo que resulta pertinente traer a colación la sentencia N° 481, de fecha 21 de marzo de 2007, caso: P.D.L. CONSTRUCCIONES, C.A. VS. DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual se estableció que esa Sala resultaba competente para conocer en primera instancia de los recursos interpuestos contra el Servicio Nacional de Contrataciones (…)
…omissis…
‘Corresponde entonces a esta Sala determinar su competencia para conocer del recurso incoado, atendiendo a lo previsto en las disposiciones legales mencionadas y al criterio sostenido en la referida decisión judicial; para ello observa:
El acto impugnado emanó del Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, servicio autónomo sin personalidad jurídica creado por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, adscrito al Ministerio de Industria y Comercio (actualmente Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio), lo cual, en principio, podría hacer pensar que tratándose de un servicio autónomo sin personalidad jurídica, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos que de él emanen debe corresponder a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en atención a la jurisprudencia mencionada.
…omissis…
Así, aun cuando el Servicio Nacional de Contrataciones posee dentro de la
organización administrativa las características de un servicio autónomo sin
personalidad jurídica, las competencias que le han sido atribuidas por la ley
especial poseen una gran relevancia en la actividad administrativa por
constituir el órgano al cual le ha sido encomendada la supervisión, vigilancia
y control de los procesos para la selección de las empresas contratables por
las personas de derecho público señaladas en dicha ley, fungiendo incluso como
órgano auxiliar de la Contraloría General de la República.
Lo anterior permite afirmar, que las actividades desplegadas por el analizado servicio autónomo poseen tal trascendencia dentro de la actuación del Estado, que se justifica que el control de la constitucionalidad y legalidad de sus actos sea ejercido por esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como máxima instancia de la jurisdicción contencioso administrativa en la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, este órgano jurisdiccional declara su competencia para conocer del presente recurso de nulidad. Así se decide’. …omissis…
Así, infiere este Órgano Jurisdiccional de los precedentes expuestos, que cuando la acción vaya dirigida a un órgano de la República, el cual sea de carácter Nacional, y que las competencias atribuidas a éste sean de tal magnitud, que influyan representativamente en la actividad de los órganos del Estado, el conocimiento de las mismas, corresponde al Máximo Tribunal, por virtud de constituir la entidad jurisdiccional de mayor jerarquía en la República.
De
tal manera que, visto que el recurso por abstención o carencia interpuesto
conjuntamente con medida cautelar de amparo constitucional, fue ejercido por la
sociedad mercantil ANACONDA, C.A, contra el SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES,
como consecuencia de la negativa a decidir el procedimiento sancionatorio que
se le abrió mediante el “auto de apertura” de fecha 18 de enero de 2007, a través del cual igualmente se le informó, que como medida administrativa estaban siendo suspendidos
provisionalmente del Registro Nacional de Contratistas, y en aplicación del
fallo transcrito, corresponde a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia conocer del presente recurso.
Así se declara.
Vista la declaración que antecede, resulta INCOMPETENTE esta Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo, para conocer del recurso contencioso
administrativo por abstención o carencia interpuesto conjuntamente con medida
cautelar de amparo constitucional, en consecuencia, DECLINA el conocimiento del
mismo para ante la Sala Político-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, a quien se ordena sea remitido el presente asunto. Así se declara”.
A su vez la parte actora interpuso el 14 de abril de 2008, recurso de regulación de competencia, considerando que el conocimiento del asunto corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo con fundamento en la sentencia con carácter vinculante dictada por la Sala Constitucional N° 452 de fecha 28 de marzo de 2008, caso: Asociación Benéfica Libanesa y Siria, en la cual se estableció que “ratificándose expresamente la distribución de competencias en materia contencioso administrativa y destacando que la competencia es materia de orden público no convalidable, que puede ser declarada en cualquier estado y grado de la causa, toda vez que a través de ella se garantiza a los justiciables el acceso a la justicia, el debido proceso, el juez natural y la doble instancia”. (Resaltado del escrito).
Asimismo, continúo señalado el recurrente:
“(…) Visto que la Ley de Licitaciones no contiene norma especial que disponga que la impugnación de los actos administrativos o las omisiones provenientes del Servicio Nacional de Contratistas, deben realizarse ante un tribunal determinado o específico de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (tal y como por ejemplo lo hace la Ley de Telecomunicaciones con respecto de los actos y omisiones dictados por CONATEL), la impugnación de sus actuaciones y omisiones deben regirse obligatoriamente por las normas legales preexistentes, y en adición como sucede en los casos de las repercusiones de la entrada en vigencia de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia sobre las competencias contencioso administrativas, se debe regir por las sentencias que con carácter del ente rector de la jurisdicción contencioso administrativa ha dictado la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ver Gaceta Oficial N° 38.075 del 29 de noviembre de 2004, sentencia número 2.271, caso TECNO SERVICIOS YES’ CARD, C:A., de fecha 24 de noviembre de 2004. (Subrayado de la cita).
Por lo tanto, aún cuando esta honorable Sala Político-Administrativa hubiera dispuesto en sentencia N° 481, de fecha 21 de marzo de 2007, caso P.D.L. CONSTRUCCIONES, C.A. VS. DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES que (…) Resulta a todas luces que dicho criterio resulta violatorio de las normas reguladoras de la competencia en la jurisdicción contencioso administrativa, en particular en numeral 8° de la sentencia número 2.271, caso TECNO SERVICIO YES’CARD, C.A.,(…)
En base a lo anteriormente expuesto es que se solicita se declare con lugar la presente solicitud de regulación de competencia y la presente causa sea sustanciada y decidida en primera instancia por las Cortes de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia”. (Resaltado y Subrayado de la cita).
Por auto del 16 de abril de 2008 la referida Corte ordenó la remisión del expediente a esta Sala.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La representación judicial de la sociedad mercantil Anaconda, C.A., interpuso recurso contencioso administrativo por abstención o carencia conjuntamente con medida cautelar de amparo constitucional en los siguientes términos:
Expresaron, que ejercían formal recurso contra la omisión en la que incurrió el Servicio Nacional de Contrataciones, pues en fecha 18 de enero de 2007, abrió el procedimiento sancionatorio N° 0013/07, acordando mediante el mismo “auto de apertura” la suspensión provisional del Registro Nacional de Contratistas y el cual hasta la fecha de interposición del presente recurso no ha sido decidido.
Esgrimieron, que el Servicio Nacional de Contrataciones abrió el mencionado procedimiento, en virtud de la denuncia formulada por el Gerente de “PCP Gas de PDVSA”, pues en su criterio [su] representada estaba incursa en presuntas irregularidades administrativas durante la ejecución de la obra mencionada.
Indicaron que en fecha 10 de julio de 2007, consignaron ante el “Servicio Nacional de Contratistas” el “Informe Definitivo” emanado de la “Gerencia de Valoración de Méritos, adscrita a la Dirección de Auditoría Fiscal de PDVSA entiéndase como representación del órgano de quien había emanado la denuncia que originó el precitado procedimiento” del cual se puede extraer que la obra llevada a cabo por la recurrente se cumplió a cabalidad.
Sin embargo, manifestaron que a pesar de haber solicitado en “reiteradas oportunidades a la Consultoría Jurídica del Servicio Nacional de Contrataciones a dictar la decisión definitiva y dar por concluido el procedimiento abierto, hasta la fecha ello no ha sido posible”.
Asimismo, argumentaron que el “Registro Nacional de Contratistas, luego de abrir un procedimiento constitutivo sancionador a nuestra representada y dictar ab initio una ilegal medida cautelar suspendiéndola del Registro Nacional de Contratistas y no haber cumplido hasta ahora con los lapsos legales y aun estar abierto el procedimiento y estar pendiente de decisión, ha constituido y consolidado en el tiempo una situación perjudicial a nuestra representada”.
Que la situación ilegal de abstención u omisión de decisión administrativa en un procedimiento administrativo sancionador de primer grado o constitutivo “es lesiva del derecho a la defensa y al debido proceso, en especial a un procedimiento sin dilaciones indebidas, a la seguridad jurídica y libertad económica”.
Que “existe por lo tanto un deber legal del Servicio Nacional de Contratistas (artículos 41 y 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) de decidir el procedimiento iniciado por nuestra representada en los lapsos preestablecidos”.
Que en el presente caso es evidente la obligación administrativa incumplida “en cabeza del Servicio Nacional de Contratistas de decisión con relación al procedimiento administrativo sancionador que le instruye a nuestra representada. Dicho Procedimiento siendo de primer grado o constitutivo, por ende no le son aplicables las reglas del silencio administrativo, trayendo esto como consecuencia que sea esta la vía mas idónea para satisfacer la pretensión del demandante”.
Arguyeron, que la medida cautelar solicitada resulta procedente, “visto el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, es decir, i) el fumus bonis iuris, el cual encontraba su fundamento en que su representada se encontraba sujeta a un procedimiento sancionatorio, y hasta la presente fecha no ha sido resuelto, violándose con tal actuar los derechos constitucionales denunciados como conculcados y, ii) el periculum in mora, el cual resulta determinable”.
Sostuvieron, que “se están lesionando a la accionante los derechos y garantías constitucionales contenidos en los artículos 112, 49 ordinales 1° y 3° y 115 de la Constitución, por estar dicha medida de suspensión dictada con falta total y absoluta de base legal, y de procedimiento, lesionando el derecho al debido proceso y a la defensa, junto a la libertad económica por estar impidiendo a nuestra representada licitar ante entes públicos y tramitar los pagos adeudados por sus obras ejecutadas, al mismo tiempo que la suspensión de esta medida no coincide con el objeto de la presente acción en carencia, es que se solicita sea declarado CON LUGAR la presente MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO CONSTITUCIONAL (…)”. (Mayúsculas del escrito recursivo).
Finalmente, solicitaron sea declarado con lugar el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia interpuesto y que se acordara la medida cautelar de amparo constitucional.
III
DE LA COMPETENCIA
Previo al pronunciamiento acerca de la competencia que debe efectuar la Sala para determinar si le corresponde conocer del presente caso, se observa en primer término que el expediente de la causa fue remitido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con fundamento en la sentencia dictada el 9 de abril de 2008, mediante la cual se declaró incompetente para conocer de la pretensión de abstención o carencia planteada y declinó la competencia en esta Sala Político-Administrativa, con base en la sentencia dictada por esta Sala el 21 de marzo de 2007 (Caso: P.D.L. Construcciones C.A., contra el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones).
Contra tal declaratoria y de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el recurrente interpuso el 14 de abril de 2008, el recurso de regulación de competencia, alegando entre otras consideraciones que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debió aplicar la sentencia de esta Sala N° 2.271 del 24 de septiembre de 2004, Caso: Tecno Servicios Yes Card, C.A., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.075 del 29 de noviembre de 2004, por lo que en su criterio la competencia para conocer del presente asunto corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, debe esta Sala establecer su competencia para conocer la regulación de competencia planteada, y en tal sentido observa:
El artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, dispone que:
“La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los Artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del Artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior”.
Por lo tanto, en virtud de que la regulación de competencia fue planteada ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, con ocasión al recurso de abstención o carencia interpuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil Anaconda C.A., de conformidad con la norma transcrita, el conocimiento del caso de autos corresponde a esta Sala, como órgano superior de la prenombrada Corte. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer del recurso de regulación de competencia planteado en el presente caso, procede de seguidas a analizar los supuestos presentados con el objeto de regular la misma, no sin antes advertir que el referido recurso solicitado por la parte recurrente, lo realizó con fundamento en una decisión de la Sala Constitucional referida a la competencia para conocer de los actos dictados por el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, cuestión que no está relacionada con el asunto de autos.
En efecto en el caso bajo examen, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia del 9 de abril de 2008, se declaró incompetente para conocer el recurso por “abstención o carencia”, considerando que la competencia le correspondía a esta Sala Político-Administrativa.
Así, en un caso análogo al de autos, esta Sala mediante sentencia N° 481 dictada en fecha 21 de marzo de 2007, señaló:
“El acto impugnado emanó del Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, servicio autónomo sin personalidad jurídica creado por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, adscrito al Ministerio de Industria y Comercio (actualmente Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio), lo cual, en principio, podría hacer pensar que tratándose de un servicio autónomo sin personalidad jurídica, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos que de él emanen debe corresponder a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en atención a la jurisprudencia mencionada.
…omissis…
(…) se desprende de las disposiciones de la Ley en cuestión, que las competencias del Servicio Nacional de Contrataciones tienen una muy especial trascendencia en el desenvolvimiento de las actividades de selección de empresas para la contratación de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios distintos a los profesionales y laborales por parte de las siguientes personas jurídicas:
1.- Los órganos del Poder Nacional.
2.- Los institutos autónomos.
3.- Los entes que conforman el Distrito Capital.
4.- Las universidades públicas.
5.- Las asociaciones civiles y sociedades en las cuales la República y las personas jurídicas mencionadas anteriormente, tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%) del patrimonio o capital social del respectivo ente.
6.- Las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio o capital social tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), las asociaciones civiles y sociedades referidas con anterioridad.
7.- Las fundaciones constituidas por cualquiera de las personas supra mencionadas, o aquellas en cuya administración éstas tengan poder decisorio.
8.- Los estados, los municipios, los institutos autónomos estadales o municipales, las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio éstos tengan, directa o indirectamente, participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), así como las fundaciones constituidas por cualesquiera de los entes mencionados anteriormente, o aquellas en cuya administración éstos tengan poder decisorio, cuando los precios de los contratos a que se refiere el analizado Decreto Ley hayan de ser pagados total o parcialmente con fondos propios o no, incluido el situado constitucional.
9.- Los entes que reciben subsidios o donaciones por parte del Estado o de empresas públicas o privadas.
Así, aun cuando el Servicio Nacional de Contrataciones posee dentro de la organización administrativa las características de un servicio autónomo sin personalidad jurídica, las competencias que le han sido atribuidas por la ley especial poseen una gran relevancia en la actividad administrativa por constituir el órgano al cual le ha sido encomendada la supervisión, vigilancia y control de los procesos para la selección de las empresas contratables por las personas de derecho público señaladas en dicha ley, fungiendo incluso como órgano auxiliar de la Contraloría General de la República.
Lo anterior permite afirmar, que las actividades desplegadas por el analizado servicio autónomo poseen tal trascendencia dentro de la actuación del Estado, que se justifica que el control de la constitucionalidad y legalidad de sus actos sea ejercido por esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como máxima instancia de la jurisdicción contencioso administrativa en la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, este órgano jurisdiccional declara su competencia para conocer del presente recurso de nulidad. Así se decide” (Resaltado de la Sala).
Quedó establecido por la Sala en esa oportunidad que la competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos dictados por el Servicio Nacional de Contrataciones corresponde a esta Sala Político-Administrativa, razón por la cual debe entenderse que es igualmente competente para conocer de las abstenciones u omisiones que se le atribuyan a esa autoridad administrativa, como es el caso bajo examen; siendo ello así, esta Sala se declara competente para conocer del presente caso. Así se decide.
Cabe destacar que mediante Decreto 5.929 del 11 de marzo de 2008, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.895 del 25 de marzo de 2008 se dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, que derogó el Decreto Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones N° 1.555 del 13 de noviembre de 2001, no obstante se observa que el presente recurso fue ejercido el 6 de marzo de 2008; por lo que resultan aplicables las disposiciones establecidas en la prenombrada Ley de Licitaciones de conformidad con el principio de perpetuatio fori, previsto en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil.
V
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos antes expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de regulación de competencia planteado por el recurrente.
2.- SIN LUGAR el recurso de regulación interpuesto y por lo tanto, se confirma la sentencia dictada el 9 de abril de 2008 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
3.- Que es COMPETENTE para conocer de recurso contencioso administrativo de abstención o carencia interpuesto conjuntamente con amparo cautelar, por la sociedad mercantil ANACONDA, C.A contra el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES.
Desígnese ponente a los fines de pronunciarse sobre la admisión del presente recurso y sobre la procedencia del amparo cautelar, ejercido conjuntamente con éste.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los primero (01) días del mes de julio del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En dos (02) de julio del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00756.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN