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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
Mediante
escrito presentado el 21 de marzo de 2001 por ante la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la abogada Victoria
Rosales Rojas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
número 15.406, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano FREDDY MARTÍNEZ TROYA, titular de la
cédula de identidad Nro. 3.124.318, interpuso recurso
contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido
en la resolución s/n de fecha 11 de septiembre de 2000, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en
virtud de la cual se confirmó el auto por el que se declaró la responsabilidad
administrativa de su representado durante el ejercicio fiscal de 1995, en su
carácter de Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda.
Del anterior escrito y sus
anexos se dio cuenta en Sala el 27 de marzo de 2001. En la misma fecha se
solicitó el expediente administrativo correspondiente.
Remitido el expediente,
por auto de fecha 21 de junio de 2001 el Juzgado de Sustanciación admitió el
recurso incoado y se practicaron las notificaciones de ley.
El día 26 de julio de
2001, se libró el cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, el cual fue retirado por la apoderada judicial
del recurrente y consignado el 31 de julio de 2001, un ejemplar de su
publicación.
Concluida la sustanciación
en fecha 29 de noviembre de 2001, se ordenó pasar el expediente a la Sala
Político-Administrativa.
En fecha 11 de diciembre de 2001 se recibió el expediente en la Sala,
se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, quien suscribe el
presente fallo, y se fijó el quinto día de despacho para comenzar la relación.
En la oportunidad fijada para la consignación de los informes,
compareció la abogada representante de la Contraloría General de la República y
presentó su escrito respectivo.
El 27 de febrero de 2002, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
I
ANTECEDENTES DEL CASO
La Dirección de Averiguaciones Administrativas y
Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, resolvió
declarar la responsabilidad administrativa del ciudadano Freddy Martínez Troya,
en su condición de Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, por
presuntas irregularidades administrativas cometidas en el ejercicio de su cargo
durante el año 1995.
Las irregularidades imputadas se
circunscriben a la supuesta actuación del recurrente, por la cual prescindió
del procedimiento de licitación general en la contratación de la obra
“Construcción de Kioscos en diferentes sectores de la ciudad de Los Teques”,
por un monto total de trece millones setecientos veinticinco mil doscientos
quince bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 13.725.215,46), ante lo cual
el recurrente alegó en su favor que el Municipio Guaicaipuro se encontraba,
durante el año 1995, con problemas derivados de la toma de las calles y
avenidas por parte de los comerciantes informales, lo cual hizo imperativa la
búsqueda de soluciones que culminaron con el planteamiento de construcción de
varios kioscos en distintos sectores de la ciudad de Los Teques.
Agregó igualmente, que la
disponibilidad financiera con la cual se contaba para ese momento, las
características del trabajo que había que realizar, la urgencia del caso y la
imposibilidad de traslado del personal de la obra de un sitio a otro, dado que
los kioscos se encontraban en distintos puntos de la ciudad, determinaron la
necesidad de otorgar a distintas empresas, durante el curso de un año, los
contratos para la ejecución de los referidos kioscos.
La
Dirección de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la
Contraloría General de la República, estimó que el funcionario antes indicado procedió
a fraccionar la obra en varios contratos, a fin de aplicar el procedimiento de
adjudicación directa para la selección de los contratistas, sin que existiera,
de conformidad con los artículos 11 de la Ordenanza de Licitaciones del
Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda y 61 de la Ley de Licitaciones, un
acto motivado que justificara la aplicación del señalado procedimiento.
Por
tal motivo, de conformidad con el artículo 81 de la Ley que regía sus funciones
para ese entonces, declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano
Freddy Martínez Troya, por contrariar lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley
de Licitaciones entonces vigente y los artículos 8, ordinal 3º, y 11 de la
Ordenanza de Licitaciones del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda,
decisión ésta que fue confirmada en todo su contenido por el Contralor General
de la República, en la oportunidad de dar respuesta al recurso jerárquico
interpuesto por el funcionario municipal.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE
NULIDAD
La
decisión emanada del órgano administrativo de primer grado y luego confirmada
por el Contralor General de la República, determinó que la apoderada judicial
del recurrente procediera a interponer recurso contencioso-administrativo de
nulidad contra el señalado acto, refutando los señalamientos que concluyeron en
la responsabilidad administrativa de Freddy Martínez Troya, en los siguientes
términos:
1.-
Afirma la existencia de un vicio de falso supuesto de hecho, fundamentado en el
error cometido por la Administración al sostener que su representado fraccionó
en cuatro contratos una misma obra, sin causa debidamente justificada y con el
propósito de prescindir o evadir el procedimiento de licitación general.
Señala, así, que se parte de una apreciación errada, pues no se trata de una
sola obra sino de varios contratos destinados a la construcción de los
distintos kioscos en la ciudad.
Indica que el ciudadano
Freddy Martínez Troya, acudiendo al mecanismo de la adjudicación directa
contemplado en la Ordenanza del Municipio Guaicaipuro, otorgó tres de los
cuatro contratos indicados por la Administración, siendo suscrito el último de
ellos por el Alcalde interino, ciudadano Luis E. Díaz Díaz.
Concluye
su afirmación del falso supuesto de hecho, señalando que la decisión que
declara la responsabilidad administrativa, da como supuesto cierto de
fraccionamiento de obra, el hecho de que se celebren varios contratos en un
mismo ejercicio que tengan cualquier tipo de afinidad, lo cual, a su entender,
no resulta determinante. Agrega que no es correcto señalar la existencia de tal
fraccionamiento para evadir la licitación general, cuando lo que ocurrió es que
el Alcalde tomó la decisión que resultaba procedente y por eso contrató en cada
caso, hasta por el monto que podía hacerlo, de acuerdo con la disponibilidad
presupuestaria y el tipo de obra que se podía efectuar.
2.-
Indica la existencia de un falso supuesto de derecho, como consecuencia del
falso supuesto de hecho ya alegado. Expresa así que la interpretación de la
norma que se pretende aplicar se funda en un hecho inexistente, produciéndose,
en su criterio, por parte del órgano contralor, la violación de los artículos
11 de la Ordenanza de Licitaciones, 61 de la Ley de Licitaciones y 81 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República.
3.-
Finalmente hace mención al elemento de la intencionalidad como
determinante en la configuración de ciertas irregularidades administrativas.
Sostiene así que en el presente caso, no hubo fraccionamiento alguno, sin
embargo, acotó que en el supuesto negado de que existiera, entonces éste no se
configuraría porque no hubo la intención en el hecho.
Además, destacó que la
Contraloría General de la República estaría incurriendo en violación del
principio constitucional de justicia material, al declarar la responsabilidad
administrativa de su representado, toda vez que, asegura, aun en el supuesto
negado de que al contratar las obras hubiere prescindido del procedimiento
legalmente establecido, debía considerarse la actitud cónsona que mantuvo el
funcionario durante todo el ejercicio fiscal, ...en virtud de que frente a la revisión de su gestión ‘(toda)’, durante
seis meses, solamente el órgano contralor pudo ‘encontrar’ esa supuesta
irregularidad, la cual, insisto, resolvió un problema de orden público, produjo
ingresos para el Municipio y contribuyó a mejorar el ornato de la ciudad.
En
razón de los planteamientos expuestos, la representante judicial del ciudadano
Freddy Martínez Troya solicitó la declaratoria con lugar del recurso
contencioso-administrativo de nulidad ejercido.
ARGUMENTOS DE
LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
La
abogada Mónica Gioconda Misticchio, inscrita en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo el Nro. 47.196, actuando con el carácter de apoderada
judicial de la Contraloría General de la República, consignó en la oportunidad
fijada el escrito de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 94
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicitando en primer lugar
y a modo de punto previo, el pronunciamiento de esta Sala en relación con la
actuación judicial de la abogada Victoria Rosales Rojas como apoderada judicial
del recurrente, basado en la circunstancia de que la mencionada ciudadana, en
la oportunidad en que cumplía funciones en el referido ente y concretamente con
el carácter de Directora de Procedimientos Jurídicos de la Dirección General de
los Servicios Jurídicos de la Contraloría General de la República, recomendó al
Contralor General de la República la confirmatoria de la decisión emanada del
órgano de primer grado, por la cual se declaró la responsabilidad
administrativa del ciudadano Freddy Martínez Troya, en su condición de Alcalde
del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, durante el período fiscal del año
1995.
Dicho lo anterior, seguidamente pasa
a refutar los vicios expuestos por la parte recurrente en los siguientes
términos:
1.-
En relación al vicio de falso supuesto denunciado, la representante
judicial de la Contraloría General de la República niega que se le haya
imputado al recurrente el monto total de la obra. Por el contrario, afirma que
siempre se ha establecido que de los cuatro contratos que conforman el monto
total de la construcción de los kioscos, tres de ellos fueron suscritos por el
recurrente. En todo caso, indica que lo que se discute no es el costo de la
obra sino el procedimiento aplicado en este caso.
Expone que del examen del texto de
los contratos cuestionados, su representada advirtió que todos poseían la misma
naturaleza jurídica, pues se trataba de la celebración de cuatro contratos para
la ejecución de una misma obra, a saber, la construcción de los kioscos ya
referidos, materializada en cuatro etapas.
En relación con el falso supuesto de derecho, alegado por la parte
recurrente, la apoderada judicial de la Contraloría General de la República
advierte que conforme al ordinal 3º del artículo 8 de la citada Ordenanza de
Licitaciones, resulta claro que la intención del Legislador fue precisar que para la contratación de obras por un
monto superior a cinco millones de bolívares, se utilice el procedimiento de
licitación general.
Asimismo, destaca que de conformidad
con el artículo 11 del texto antes señalado, se le permite al Alcalde proceder
por la vía de la adjudicación directa, en el caso de construcciones de obra,
independientemente del monto de la obra, pero únicamente cuando exista un acto
motivado que justifique su procedencia, lo cual, expresa, no sucedió en el caso
de autos.
Señala, de otra parte, que en el
artículo 61 de la Ley de Licitaciones, aplicable ratio temporis, se consagra la posibilidad de que la máxima
autoridad administrativa u órgano superior de administración del ente
contratante, divida o fraccione en varios contratos una misma obra, también
como en el caso anterior, cuando existan razones que lo justifiquen.
Sostiene que la potestad otorgada
por el artículo 61 de la Ley de Licitaciones, se encontraba limitada por el
artículo 6 de su Reglamento, el cual precisa los parámetros a tomar en cuenta
por dicha autoridad a los efectos de definir la contratación respectiva como
una sola. Refiere, entonces, que al aplicar los criterios señalados en la norma
al caso presente, se aprecia que la construcción de kioscos en varios sectores
de Los Teques, constituía definitivamente una misma obra.
En relación con la supuesta
interpretación errada de los artículos 81 y 113, numeral 1 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República de 1984 y 1995 respectivamente,
afirma la apoderada judicial del órgano contralor que estas normas fueron
aplicadas correctamente, toda vez que, sostiene, al haber omitido el Alcalde la
aplicación del procedimiento de licitación general establecido en el artículo
8, ordinal 3º de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Guaicaipuro del
Estado Miranda, y adjudicar directamente a las empresas mencionadas en el
expediente administrativo, la obra objeto del presente caso, se configuró un
claro supuesto de responsabilidad administrativa.
En cuanto a que no hubo
intencionalidad de parte de su representado en el fraccionamiento de los
contratos, la representante de la Contraloría General de la República responde
que la parte recurrente parte de una premisa falsa, por cuanto confunde la
irregularidad por la cual se declaró la responsabilidad administrativa, con
otro hecho que no le fue imputado. Así, refiere que la responsabilidad
declarada encuentra su fundamento en el hecho de haber prescindido del
procedimiento de licitación general, en la contratación de la obra de
construcción antes mencionada, contraviniendo con ello lo establecido en el
artículo 8, ordinal 3º de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio
Guaicaipuro, y no como lo expresa la representante legal del recurrente, por el
hecho de haber fraccionado intencionalmente la obra.
Finalmente, rebate el argumento de
violación del principio constitucional de justicia material, indicando que la
apoderada judicial pretende justificar
la conducta irregular de su poderdante, esto es, la prescindencia del
procedimiento de licitación general, basándose en el argumento de haber
resuelto un problema de orden público, aparejado a la producción de ingresos
para el Municipio y la contribución a la mejora del ornato de la ciudad.
Refiere en ese sentido que, además de no estar demostradas en autos tales
circunstancias, tampoco se justifica, de ninguna manera, el incumplimiento del
procedimiento licitatorio establecido en la normativa ya señalada.
Por los argumentos presentados, la
representante legal de la Contraloría General de la República solicitó la
declaratoria sin lugar del recurso contencioso-administrativo de nulidad
interpuesto.
PUNTO PREVIO
Antes de entrar al examen del
recurso contencioso-administrativo de nulidad incoado, es necesario resolver el
planteamiento efectuado por la representante legal de la Contraloría General de
la República, por el cual se cuestiona la actuación de la abogada Victoria
Rosales Rojas, en su condición de apoderada judicial del ciudadano Freddy Martínez
Troya.
Ciertamente se pudo constatar de las
actas que componen el expediente, que la abogada actuante en el presente juicio
aparece mencionada en el poder que fuera otorgado por el ciudadano Contralor
General de la República, mediante resolución Nro. 023 de fecha 15-02-2000,
publicada en Gaceta Oficial Nro. 36.894 del 17 de febrero de 2000, por el cual
fue designada, al igual que otro grupo de abogados, para ejercer la
representación judicial del ente contralor en los juicios de nulidad incoados
contra éste.
Asimismo,
y de acuerdo con el planteamiento expuesto por la apoderada judicial del órgano
contralor, en la actualidad ésta funcionaria se encuentra en situación de
jubilación, sin que ello conste; por lo que se entiende que, de ser así, en
principio, no tiene impedimento alguno para dedicarse al libre ejercicio de la
profesión.
De
otra parte, el artículo 1 de la vigente Ley de Abogados establece:
“La profesión
de abogado y su ejercicio se regirá por la presente Ley y su Reglamento, los
reglamentos internos y el Código de Ética Profesional que dictare la Federación
de Colegios de Abogados”.
Art. 3.- “Constituyen faltas
disciplinarias que acarrean las sanciones previstas en la Ley, la violación de
los deberes establecidos en este título”.
Art. 30.- “El abogado que ha
aceptado prestar su patrocinio a una parte, no puede, en el mismo asunto,
encargarse de la representación de la otra parte, ni prestarle sus servicios en
dicho asunto, aun cuando ya no represente a la contraria”.
Art. 50.- “Cuando un abogado desempeñe un cargo judicial u otro destino público,
y se retirase de ellos, no deberá aceptar asuntos en los que hubiere conocido
como funcionario. Tampoco patrocinará asuntos similares a aquéllos en que
hubiere emitido dictamen adverso en su carácter oficial, mientras no justifique
satisfactoriamente su cambio de opinión.
Es aconsejable que el abogado, durante algún tiempo,
se abstenga de actuar profesionalmente por ante el tribunal u oficina pública
que estuvo a su cargo o de la que fue empleado”.
Examinados
los textos citados, es importante destacar que en el caso de que la abogada
Victoria Rosales Rojas, haya contrariado las disposiciones contempladas en los
artículos 30 y 50 del Código de Ética Profesional del Abogado Venezolano, es
necesario concluir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley
de Abogados, que cualquier posible infracción disciplinaria cometida por la
mencionada ciudadana, estaría sujeta al correspondiente procedimiento
sancionatorio que, en todo caso y de conformidad con la ley, resuelva aplicar
el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados al cual pertenece la abogada
presuntamente infractora, pero, de ninguna manera ello podría implicar un vicio
en la representación del recurrente; quien no debe resultar afectado por las
posibles violaciones a los deberes éticos, en que haya incurrido la abogada que
escogió para su defensa en este proceso.
La Sala juzga conveniente insistir en que el
órgano natural para conocer del planteamiento expuesto, por virtud de la
naturaleza de los hechos, es el Tribunal Disciplinario del Colegio de Abogados,
al cual está adscrita la abogada cuestionada. A tal fin se le informará de
dicha situación para que proceda en consecuencia. Así se decide.
MOTIVACIÓN
Efectuada la lectura del
expediente y examinados los alegatos formulados por la parte recurrente así
como por el órgano emisor del acto, pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso-administrativo
de nulidad ejercido contra el acto administrativo, en virtud del cual se
resolvió declarar la responsabilidad administrativa del ciudadano Freddy
Martínez Troya. A tal fin, se observa:
1.- la apoderada judicial del recurrente alega la existencia de un
falso supuesto de hecho y también de derecho, fundamentado
el primero, en el error cometido por la Administración al sostener que su
representado fraccionó en cuatro contratos una misma obra, sin causa
debidamente justificada y con el propósito de prescindir o evadir el
procedimiento de licitación general. Señala así que se parte de una apreciación
errada, pues no se trata de una sola obra sino de varios contratos destinados a
la construcción de los distintos kioscos en la ciudad.
En el segundo caso, esto
es, el falso supuesto de derecho, plantea que la interpretación de la norma
fundada en un hecho inexistente, produce, en su criterio, por parte del órgano
contralor, la violación de los artículos 11 de la Ordenanza de Licitaciones, 61
de la Ley de Licitaciones y 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República, vigente para la fecha en que sucedieron los hechos.
Previamente
al examen de los argumentos expresados, es menester distinguir entre el falso
supuesto de hecho y el falso supuesto de derecho. El primero, ha sido entendido
como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos
inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada
por el órgano administrativo. De otra parte, se interpreta que el falso
supuesto de derecho tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una
norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da un sentido que no
tiene.
En
ambos casos, se trata de un vicio que por afectar la causa del acto
administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la
configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho
probadas en el expediente administrativo, y además, si se dictó de manera que
guardara la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal.
En
concordancia con el planteamiento
expresado, esta Sala aprecia que el hecho fundamental por el cual se dictó el
acto, radica en que el órgano contralor consideró que el Alcalde del Municipio
Guaicaipuro procedió a fraccionar la obra en varios contratos, a fin de aplicar
el procedimiento de adjudicación directa para la selección de los contratistas,
sin que existiera un acto motivado que justificara la aplicación del señalado
procedimiento. Sobre esa base, el órgano contralor estimó que la actuación del
funcionario resultaba susceptible de ser sancionada, subsumiendo la conducta
desplegada por el recurrente en el supuesto contemplado en el artículo 81 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para la época
en que ocurrieron los hechos, declarando así la responsabilidad administrativa
del ciudadano Freddy Martínez Troya, por contrariar lo dispuesto en el artículo
61 de la Ley de Licitaciones, entonces vigente, y el artículo 8, ordinal 3º, y
el artículo 11 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Guaicaipuro del
Estado Miranda.
Pasa entonces, esta Sala, a examinar los elementos de juicio presentes,
a fin de verificar si el acto administrativo por el cual la Contraloría General
de la República declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano Freddy
Martínez Troya, se encuentra dictado en estricto apego al
principio de legalidad que debe acompañar todo acto administrativo.
De las actas se deduce que
la Alcaldía del Municipio Guaicaipuro aprobó un proyecto de construcción de
kioscos en diferentes sectores de la ciudad de Los Teques, sin que obre en el
expediente administrativo documentación suficiente que avale las discusiones
previas, necesarias para su definitiva conformidad; sin embargo, existe
constancia de que se efectuaron las siguientes contrataciones:
a.- Contrato Nro. 14-95 de
fecha 13 de marzo de 1995, el cual corre inserto al folio treinta del
expediente administrativo, suscrito con la Constructora Arquiteque, S.R.L.,
para la construcción de quince kioscos correspondientes a la primera etapa, por
un monto de cuatro millones trescientos sesenta y ocho mil, quinientos
veintidós bolívares con noventa y cuatro céntimos (Bs. 4.368.522,94).
b.- Contrato Nro. 52-95 de
fecha 08 de junio de 1995, suscrito con la empresa Constructora Reluis, C.A.,
para la construcción de nueve kioscos pertenecientes a la segunda etapa, por un
monto de tres millones cuatrocientos sesenta y ocho mil trescientos treinta y
cuatro bolívares con ochenta y siete céntimos (Bs. 3.468.334, 87).
c.- Contrato Nro. 74-95
del 11 de agosto de 1995, suscrito con la sociedad mercantil Constructora
Reluis, C.A., para la construcción de un número de kioscos no identificados,
pertenecientes a la tercera etapa del proyecto, por un monto de tres millones
trescientos veintiocho mil doscientos sesenta bolívares con noventa y cinco
céntimos (Bs. 3.328.260,95).
d.- Contrato Nro. 104-95
de fecha 13 de octubre de 1995, suscrito con la compañía Construcciones 2125,
C.A., para la construcción de nueve
kioscos correspondientes a la cuarta etapa del proyecto, por un monto de dos
millones quinientos sesenta mil noventa y seis bolívares con setenta céntimos
(Bs. 2.560.096,70). Este contrato fue firmado por el Alcalde interino en ese
entonces.
Las descritas
contrataciones se corresponden con las cuatro etapas en las cuales se dividió
la obra conocida como “Construcción de Kioscos en diferentes sectores de la
ciudad de Los Teques”, de las cuales, cabe destacar que tres de ellas fueron
suscritas por el funcionario recurrente.
De lo expuesto
anteriormente, se deduce que no existe discrepancia entre los hechos narrados
por la apoderada judicial del recurrente y los planteamientos efectuados por la
Contraloría General de la República, pues claramente se aprecia que de los
cuatro contratos que conforman la ejecución del proyecto, tres fueron suscritos
por el Alcalde, y que, además, ciertamente la obra fue dividida en varias
contrataciones claramente verificadas en el
expediente administrativo, razón por la cual esta Sala considera
infundado el argumento de falso supuesto de hecho alegado. Así se declara.
Ahora bien, con relación
al falso supuesto de derecho, se discuten en el presente caso dos aspectos
fundamentales, por una parte, lo referido al supuesto fraccionamiento del
contrato de obra con el objeto de evadir el proceso de licitación general
exigido por la Ley; y por otra, la presunta interpretación errónea que dio el
organismo contralor a los artículos 11 de la Ordenanza de Licitaciones, 61 de
la Ley de Licitaciones y 81 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, vigentes para la fecha en que sucedieron los hechos.
Cabe señalar en el sentido
expuesto, que la normativa a ser considerada para el presente asunto, es
aquella que se encontraba vigente para el momento en que sucedieron los hechos,
esto es, la contemplada en la Ordenanza de Licitaciones del Municipio
Guaicaipuro del Estado Miranda, y de modo supletorio, el contenido de la Ley de
Licitaciones, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 34528 del 10 de agosto de
1990, y finalmente, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
publicada en la Gaceta Oficial Nro. 3.482 extraordinaria, de fecha 14-12-1984.
Dicho lo anterior, es
menester acudir, en primer término, a lo dispuesto en la Ordenanza de Licitaciones
del Municipio Guaicaipuro, cuyas normas pertinentes establecen:
Art. 8: “Se procederá por
licitación general... (omissis)
3.- En el caso de
construcción de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio
estimado superior a cinco millones de
bolívares (5.000.000,00 Bs.)”.
“Se procederá por adjudicación directa por parte del Alcalde, cuando la
adquisición de bienes, la contratación de servicios y la construcción de obras,
sean por precios que no superen a los precios mínimos permisibles por la
licitación selectiva. También se procederá por adjudicación directa
independientemente del monto de la contratación, cuando mediante acto motivado
el Alcalde justifique adecuadamente su procedencia, en los siguientes
supuestos:
1.- Si se trata de suministros para el debido desarrollo de
una (sic) determinado proceso productivo o de trabajos indispensables para el
buen funcionamiento o la adecuada continuación o conclusión de una obra,
imprevisibles en el momento de la celebración del contrato;
2.- Si se trata de la adquisición de obras artísticas o
científicas;
3.- Si, según la información suministrada por el Registro
Municipal de Contratistas y Proveedores o por el Registro Nacional de
Contratistas, los bienes a adquirir los produce o vende un solo fabricante o
proveedor o cuando las condiciones técnicas de determinado bien, servicio u
obra excluyen toda posibilidad de competencia;
4.- En caso de contratos que tengan por objeto la fabricación
de equipos, la adquisición de bienes o la contratación de servicios en el
extranjero, en los que no fuere posible
aplicar los procedimientos licitatorios, dadas las modalidades bajo las
cuales los fabricantes y proveedores convienen en producir o suministrar esos
bienes, equipos o servicios;
5.- En caso de calamidades que afecten a la colectividad o de
emergencia comprobada;
6.- Si se trata de obras o bienes regulados por contratos
resueltos o rescindidos y del retardo por la apertura de un nuevo proceso
licitatorio pudieren (sic) resultar perjuicios para el organismo promovente”.
De igual manera, cabe
acudir al contenido del artículo 61 de la Ley de Licitaciones, vigente para la
época, que reza
así:
“Sólo por
causas debidamente justificadas, a juicio de la máxima autoridad administrativa
o del órgano superior de administración del ente contratante, según el caso,
podrá dividir en varios contratos la contratación de una misma obra o la contratación
para la adquisición de bienes o la prestación de servicios.
En todo caso, cuando el monto total de la obra, suministro o servicio,
determine que el procedimiento aplicable es el de licitación general o
licitación selectiva, se procederá a la selección conforme a esos
procedimientos, aun cuando el monto de la contratación sea inferior a los
exigidos en los artículos 30 y 33 de esta Ley”.
Expuesto lo anterior, se desprende de autos
que la realización de la obra “Construcción de Kioscos en diferentes sectores
de la ciudad de Los Teques”, calculada en un monto total de trece millones
setecientos veinticinco mil doscientos quince bolívares con cuarenta y seis
céntimos (Bs. 13.725.215,46) fue dirigida a materializar la construcción de
distintos kioscos destinados a descargar al municipio de un problema de
comercio informal.
Se deduce, asimismo, sin que obre la
información completa en el expediente administrativo, que se previó la
ejecución de la obra en cuatro etapas, a través de las cuales se procedió a
contratar a diferentes sociedades mercantiles, encargadas de ejecutar la
realización de los respectivos kioscos.
Ahora bien, del análisis de las actas que
componen el expediente administrativo, esta Sala pudo comprobar los siguientes
hechos:
1.- Los dos contratos identificados con los
números 52-95 del 08-06-95 y 74-95 del 11-08-95, correspondientes a la segunda
y tercera etapa, respectivamente, e imputados al recurrente, fueron suscritos
con una misma empresa, esto es, con la sociedad mercantil Construcciones
Reluis, C.A., llamando la atención el hecho de que la terminación del primer
contrato con esta compañía, tuvo lugar el 28 de julio de 1995, es decir, catorce
días antes de la firma del segundo contrato.
2.- Se observa que las obras en cuestión
distan de pocos kilómetros, y en algunos casos, se podría hablar sólo de
metros, pues la realización del proyecto se dirigió, en todo caso, a la
construcción de los kioscos en lo que corresponde a las zonas comprendidas en
el casco central de la ciudad de Los Teques.
Los aspectos narrados relativos a la cercanía
de los kioscos, la contratación de una misma empresa, por lo menos en dos
ocasiones, y las fechas próximas de contratación entre una obra y otra,
demuestran, sin lugar a dudas, que se trata de un mismo proyecto de
construcción, fraccionado en cuatro contratos alusivos a distintas etapas de
realización, sin que obre en el expediente constancia alguna que aluda a los
supuestos que, según la ley respectiva, justifiquen el fraccionamiento del
contrato.
Así, el Alcalde debió someter el proyecto
denominado “Construcción de Kioscos en diferentes sectores de la ciudad de Los
Teques”, al procedimiento de licitación general establecido en el numeral 3 del
artículo 8 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Guaicaipuro, dado que
el proyecto en su conjunto supera con creces el monto mínimo establecido para
proceder al mecanismo señalado, esto es, cinco millones de bolívares (Bs.
5.000.000,00); quedándole, en todo caso, la posibilidad de acudir al supuesto
de excepción de la regla señalada, previsto en el artículo 11 eiusdem, mediante el cual se admite al
Alcalde la posibilidad de proceder por adjudicación directa, independientemente
del monto contratado, siempre que medie un acto motivado que justifique su
procedencia y de acuerdo a los supuestos contemplados en la misma norma.
Dicho esto, claramente se puede concluir que
el referido funcionario municipal no dio cumplimiento a esta exigencia impuesta
por la Ordenanza que rige la materia, toda vez que acudió al procedimiento de
adjudicación directa, sin fundamentar previamente por acto motivado, las
razones que le impulsaron a tomar esa decisión, lo cual configura indiscutiblemente
un supuesto de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 81 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República, relativo a las averiguaciones administrativas, el cual dispone
lo siguiente:
“La Contraloría podrá realizar investigaciones en todo caso en que
surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares tengan a su
cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos de las entidades
sujetas a su control, hayan incurrido en actos, hechos u omisiones contrarios a
una disposición legal o reglamentaria, incluida la normativa interna de
carácter general, aun la establecida en manuales de organización, sistemas y
procedimientos. Esta averiguación procederá aun cuando dichas personas hubieren
cesado en sus funciones”.
Con base en el indicado artículo y en los fundamentos expuestos por la
Contraloría General de la República, basados en la averiguación administrativa
correspondiente, esta Sala Político-Administrativa considera infundado el
argumento de falso supuesto de derecho planteado; razón por la cual confirma la
decisión de la Contraloría General de la República, mediante la cual se declaró
responsable en lo administrativo al ciudadano Freddy Martínez Troya, por haber
contrariado lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 8 de la Ordenanza de
Licitaciones del Municipio Guaicaipuro, así como el artículo 11 eiusdem. Así finalmente se decide.
VI
DECISIÓN
En
virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad ejercido
por el ciudadano FREDDY MARTÍNEZ TROYA, contra
el acto administrativo contenido en la resolución s/n de fecha 11 de septiembre de 2000,
dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA
REPÚBLICA, en virtud de la cual se confirmó el auto de responsabilidad
administrativa proveniente de la Dirección de Averiguaciones Administrativas y
Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el presente expediente
y remítase el expediente administrativo a la Contraloría General de la
República. Remítase copia certificada de la presente decisión al Tribunal
Disciplinario del Colegio de Abogados del Distrito Federal. Cúmplase lo
ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho
(18) días del mes de junio de dos mil dos. Años 192º de la Independencia y 143º
de la Federación.
El Presidente Ponente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Magistrada
La Secretaria