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Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa el 22 de marzo de 2006 la abogada Bethzabeth Carrasco Estraño, inscrita en el INPREABOGADO bajo el No. 24.653, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana MARÍA LUISA AGUILAR DE MALDONADO, titular de la cédula de identidad No. 3.848.944, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, contra el acto administrativo S/No. de fecha 28 de julio de 2005, emanado del Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación de funciones acordada por el Contralor General de la República en la Resolución No. 01-00-218 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.987 del 26 de julio de 2004, por el cual fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por la recurrente contra la decisión del 15 de diciembre de 2004 dictada por la prenombrada Dirección, que declaró la responsabilidad administrativa de la mencionada ciudadana y le impuso sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs.1.612.800,00), actualmente expresados en la suma de Un Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs.1.612,80).
El 29 de marzo de 2006 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República con el objeto de solicitar la remisión de los antecedentes administrativos.
El 16 de mayo de 2006 se recibió el oficio No. 08-01-545 del 8 de ese mismo mes y año, anexo al cual el Órgano Contralor remitió el expediente administrativo.
En esa misma fecha se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión.
Por auto del 6 de junio de 2006 el referido Juzgado de Sustanciación, admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso ejercido, ordenó librar el cartel al cual se refiere el aparte 11 del artículo 21 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y practicar las notificaciones de ley.
En fecha 28 de junio de 2006 la abogada Bethzabeth Carrasco Estraño, antes identificada, consignó escrito de reforma del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Mediante auto del 11 de julio de 2006 el Juzgado de Sustanciación, admitió cuanto ha lugar en derecho la reforma presentada por la parte actora, ordenó practicar la citación del Fiscal General de la República, del Contralor General de la República y de la Procuradora General de la República; esta última conforme a lo previsto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 2001, aplicable ratione temporis. Asimismo, se ordenó librar el cartel al cual alude el aparte 11 del artículo 21 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela así como también se ordenó abrir el cuaderno separado con el objeto de decidir la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en el escrito de reforma.
El 1° de agosto de 2006 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz a los fines de pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de efectos del acto recurrido.
Por decisión No. 2.159 publicada en fecha 3 de octubre de 2006, la Sala declaró improcedente la mencionada medida cautelar.
El 26 de octubre de 2006, el Juzgado de Sustanciación expidió el cartel al que se refiere el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual fue retirado por la parte actora y consignada en autos su publicación en prensa, oportunamente.
Mediante escrito de fecha 9 de enero de 2007, la apoderada judicial de la ciudadana María Luisa Aguilar Maldonado consignó un escrito de promoción de pruebas.
Por auto del 23 de enero de 2007 el Juzgado de Sustanciación admitió, salvo su apreciación en la sentencia definitiva, las pruebas promovidas por la representación de la parte recurrente.
El 6 de marzo de 2007 el Juzgado de Sustanciación, acordó pasar el expediente a la Sala por haberse concluido la sustanciación del proceso.
En fecha 13 de marzo de 2007 se dio cuenta en Sala. Por auto de igual fecha se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó el tercer día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 20 de marzo de 2007 comenzó la relación y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.
El 18 de abril de 2007 se dejó constancia del diferimiento del mencionado acto.
En fecha 11 de octubre de 2007, oportunidad en la cual se celebró el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la representación de la parte accionante, de los abogados Mónica Gioconda Misticchio y Paulo Enrique Zárraga Flores, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nos. 47.196 y 49.685, respectivamente, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República, y de la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 46.907, en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, quienes expusieron oralmente sus alegatos y consignaron los respectivos escritos.
En fecha 28 de diciembre de 2007 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
I
ANTECEDENTES
En la sesión ordinaria de fecha 23 de febrero de 2000 el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo, autorizó la compra de tres (3) vehículos usados, modelo Taurus, a la empresa Ford Motors de Venezuela por la cantidad de Cuarenta y Un Millones Doscientos Veinticinco Mil Bolívares (Bs. 41.225.000,00), expresados ahora en la suma de Cuarenta y un Mil Doscientos Veinticinco Bolívares (Bs. 41.225,00), mediante el procedimiento de adjudicación directa, con el objeto de reponer los vehículos robados de los Despachos del Secretario y del Vicerrectorado Administrativo, así como de un vehículo incendiado adscrito al Despacho Rectoral.
En fecha 1° de marzo de 2000 el Secretario del aludido Consejo, informó al Rector de la Universidad de Carabobo haber sido autorizado por ese órgano administrativo para la adquisición de los referidos vehículos.
El 17 de marzo de 2000 el Rector de esa casa de estudios, emitió la orden de pago N° 10017623 en favor de la sociedad mercantil Ford Motors de Venezuela.
Mediante comunicación del 21 de marzo de 2000 dirigida al Rector Universitario, la Contraloría Interna de la Universidad de Carabobo manifestó su inconformidad con la referida orden de pago, por considerar que la adquisición de los vehículos superaba el monto previsto en la Ley de Licitaciones de 1999, aplicable ratione temporis, para la adjudicación directa; razón por la cual estimó necesario solicitar al Consejo Universitario dictar un acto que motivara adecuadamente la procedencia de la compra señalada, de acuerdo a lo establecido en el artículo 79 eiusdem.
Así, por oficio N° R-1121 del 22 de marzo de 2000 el mencionado Rector, remitió al Consejo Universitario la orden de pago No. “10017623” para su estudio y consideración, siendo ésta aprobada por dicho Consejo en la sesión ordinaria del 23 de ese mismo mes y año.
El 23 de marzo de 2000 fue emitido un cheque por el monto de Cuarenta y Un Millones Doscientos Veinticinco Mil Bolívares (Bs. 41.225.000,00), a nombre de la empresa Ford Motors de Venezuela, C.A.
En fecha 21 de diciembre de 2001, la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República inició una averiguación administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 112 y 115 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente para ese momento, bajo el supuesto de haber soslayado el procedimiento establecido en la Ley de Licitaciones de 1999 para la adquisición de los vehículos antes mencionados, al emitirse la orden de pago No. OP-A-100017623 del 17 de marzo de 2000, cancelada a través del cheque No. 05135152 de fecha 23 de ese mismo mes y año.
El 5 de septiembre de 2002 el Órgano Contralor emplazó a los miembros del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo, para prestar declaración respecto a las presuntas irregularidades en la compra de dichos vehículos, las cuales fueron rendidas el 7 de ese mismo mes y año.
En esa misma fecha -7 de noviembre de 2002- se notificó a la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado en su condición de miembro del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo a los fines de comparecer ante la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, para poner en conocimiento de la valoración de la declaración rendida por ella.
El 18 de noviembre de 2002, oportunidad fijada para la imposición de los cargos, se dejó constancia de la incomparecencia de la recurrente, se levantó el acta correspondiente y se otorgó un lapso de cuarenta y cinco (45) días para formular descargos.
En fecha 15 de diciembre de 2004 el Director de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República, actuando por delegación de funciones del Contralor General de la República, declaró la responsabilidad administrativa de la mencionada ciudadana, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, “Por haber adquirido bienes con prescindencia absoluta del procedimiento de Licitación Selectiva previsto en el artículo 75 ordinal 1° de la Ley de Licitaciones vigente para el momento de la ocurrencia del hecho” en su condición de miembro del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo.
Igualmente, en el mismo auto de responsabilidad administrativa se impuso a la actora una sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs.1.612.800,00), expresados actualmente en la cantidad de Un Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 1.612,80).
Mediante escrito de fecha 10 de junio de 2005, la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado ejerció el recurso de reconsideración contra la anterior decisión, el cual fue declarado sin lugar el 28 de julio de 2005 y notificado el 23 de septiembre de ese mismo año.
En fecha 22 de marzo de 2006 la abogada Bethzabeth Carrasco Estraño, actuando con el carácter de apoderada judicial de la accionante, ejerció el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo por el cual fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto.
Por Resolución No. 01-00-00-0141 del 18 de abril de 2006, el Contralor General de la República impuso a la accionante la sanción de suspensión del ejercicio de cualquier cargo público sin goce de sueldo por un período de seis (6) meses, conforme a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad de fecha 22 de marzo de 2006, la parte actora expresa que la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, fundamentó su decisión en el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, “…por haber prescindido el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo del procedimiento de licitación selectiva establecido en el artículo 75 ordinal 1° de la Ley de Licitaciones de 1999, vigente para el momento de la ocurrencia del hecho investigado, en la adquisición de tres (3) vehículos automotores usados, a la empresa Ford Motors de Venezuela, marca Taurus”.
Alega, que el Órgano Contralor obvió apreciar la prescripción de la acción por responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 108 del Código Penal, por el transcurso de más de un (1) año, desde el acaecimiento del hecho atribuido a la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado -en su condición de miembro del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo- hasta el inicio del procedimiento administrativo.
Afirma, que el lapso de prescripción de la acción sancionatoria de cinco (5) años establecido en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público no es aplicable al procedimiento incoado contra la recurrente, pues éste se sustanció conforme a las normas de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Denuncia, la caducidad del lapso para sustanciar el procedimiento toda vez que el supuesto ilícito administrativo cuya comisión se le atribuyó ocurrió el 23 de febrero de 2000, por lo que -a su decir- resulta evidente el transcurso de los seis (6) meses previstos en el “artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” para la tramitación de dicho procedimiento.
Alega, que tanto la decisión recurrida como el acto administrativo primigenio son indeterminados en su dispositivo, al declarar la responsabilidad administrativa de la actora “por el hecho señalado en las respectivas actas de formulación de cargos”, con lo cual se colocó a la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado en una situación de incertidumbre que violó sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.
Denuncia, el vicio de falso supuesto al haber fundamentado la Administración su decisión, en una presunta falta de justificación que avalase la aprobación del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo para adquirir los mencionados vehículos.
Sostiene, que según el criterio establecido por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo debió realizar una licitación selectiva a los efectos de poder adquirir los vehículos, atendiendo a lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Licitaciones de 1999.
Agrega, que el Órgano Contralor declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente como miembro del referido Consejo, a pesar de haberse alegado durante el procedimiento administrativo que dicha adquisición estuvo debidamente justificada en virtud de la emergencia generada por el hurto de dos automóviles y el incendio de otro vehículo propiedad de la Universidad de Carabobo, lo que trajo como consecuencia un rendimiento deficiente en el cumplimiento de las funciones de esa institución.
Arguye, que la Contraloría General de la República tomó en consideración unos indicios que -a su decir- resultan insuficientes e inconducentes para demostrar el ilícito administrativo y determinar la responsabilidad administrativa de la accionante.
Por lo anterior, solicita se declare la nulidad del acto administrativo S/No. de fecha 28 de julio de 2005, dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, mediante el cual fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la decisión de esa misma Dirección el 15 de diciembre de 2004, la cual determinó la responsabilidad administrativa de la recurrente y le impuso sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs.1.612.800,00), actualmente expresados en la cantidad de Un Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs.1.612,80).
En el escrito presentado el 28 de junio de 2006 la apoderada judicial de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado, reformó el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto el 22 de marzo de 2006, en los siguientes términos:
Denuncia, la aplicación retroactiva de la doctrina establecida en el dictamen No. 04-02-04 de fecha 22 de enero de 2001, por parte de la Contraloría General de la República, que fijó un nuevo alcance en cuanto al contenido del hecho generador de responsabilidad administrativa.
Alega, que el aludido órgano administrativo violó el principio de irretroactividad “VALIENDOSE DE LA APLICACIÓN DE ACTOS DE RANGO SUBLEGAL –CAMBIO DE CRITERIO- MODIFICANDO DE ESTA MANERA EL HECHO CONSTITUTIVO DEL ILÍCITO ADMINISTRATIVO, vulnerando los derechos de [su] mandante” (sic).
III
ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL ACTO DE INFORMES
El 11 de octubre de 2007, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, los abogados Mónica Gioconda Misticchio y Paulo Enrique Zárraga Flores, antes identificados, actuando con el carácter de representantes de la Contraloría General de la República, consignaron un escrito en el cual señalan lo siguiente:
Respecto a la prescripción de la acción administrativa de un (1) año, alegada por la recurrente, conforme a lo previsto en el numeral 6 del artículo 108 del Código Penal, sostienen la aplicabilidad al presente caso del artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y no del Código Penal en materia de derecho administrativo sancionador; pues el referido artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, establece un lapso de cinco (5) años a partir de la fecha de cesación en el ejercicio de la función pública para el pronunciamiento de la Administración sobre la correspondiente responsabilidad administrativa.
En este sentido, exponen que el indicado lapso de cinco (5) años no había transcurrido en el caso concreto, toda vez que el hecho generador de responsabilidad administrativa ocurrió el “23 de febrero de 2000”, y los respectivos cargos se formularon el 18 de noviembre de 2002.
Por otra parte, con relación a la caducidad del lapso para sustanciar el procedimiento denunciada por la parte actora, sostienen que la inobservancia del lapso establecido en el “artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”, no constituye un vicio capaz de afectar la legalidad del acto administrativo, pues se cumplieron todas las fases procedimentales y se garantizó a los interesados el pleno ejercicio de sus derechos constitucionales.
En cuanto al alegato de indeterminación de la decisión administrativa, señalan que “en el cargo formulado se indica con precisión el hecho irregular imputado a la recurrente, el cual se concretó en la adquisición de bienes (tres vehículos usados) con prescindencia absoluta del procedimiento de licitación selectiva previsto en el artículo 75, ordinal 1° de la Ley de Licitaciones, vigente para la fecha de ocurrencia del hecho irregular, lo que en modo alguno se traduce en una imprecisión que haya dejado a su libre arbitrio, determinar cual de los supuestos a que la norma se contrae, resulta el formulado en su contra”.
Respecto al vicio de falso supuesto, estiman que en el acto emanado de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República de fecha 28 de julio de 2005, no se incurre en el prenombrado vicio habida cuenta que por el monto de la adquisición de Cuarenta y Un Millones Doscientos Veinticinco Mil Bolívares (Bs. 41.225.000,00), expresados ahora en la suma de Cuarenta y Un Mil Doscientos Veinticinco Bolívares (Bs.41.225,00), debió efectuarse el correspondiente procedimiento licitatorio para la adquisición de bienes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 ordinal 1° de la Ley de Licitaciones de 1999.
Aducen, que el Consejo Universitario para proceder a la adjudicación directa no invocó como excepción al procedimiento de licitación selectiva para la adquisición de los mencionados vehículos, alguna de las causales establecidas en el artículo 79 eiusdem.
Afirman, la inexistencia de un acto interno del mencionado Consejo Universitario, donde se dejara constancia de las razones justificativas de la adjudicación directa a la empresa Ford Motors de Venezuela para la adquisición de los vehículos; razón por la cual consideran verificada la responsabilidad administrativa en la que incurrió dicho Consejo así como la recurrente como una de sus integrantes.
En cuanto a la presunta violación al principio de irretroactividad de la ley, sostienen que tal principio sólo se refiere “…a una norma de naturaleza jurídica creadora de ilícitos y, no a una mera opinión con respecto a la misma, pues se entiende que a través de un dictamen ningún órgano puede crear, modificar o derogar ilícitos administrativos ni tampoco sanciones de igual naturaleza”.
Finalmente, solicitan se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la representación de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En el escrito presentado en el acto de informes celebrado en fecha 11 de octubre de 2007, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, expuso la opinión del órgano que representa, en los siguientes términos:
Respecto a la prescripción de la acción de responsabilidad administrativa, estima aplicable el lapso de cinco (5) años previsto en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente para la época en la cual ocurrieron los hechos, pero en el presente caso, el acto que originó la responsabilidad administrativa de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado ocurrió en fecha “23 de marzo de 2000”, y el auto de inicio de la referida averiguación fue dictado el 21 de diciembre de 2001, es decir, antes de haber transcurrido los cinco (5) años de prescripción establecidos en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Con relación a la violación del principio de legalidad y la caducidad del procedimiento administrativo alegada por la recurrente, señala la representación fiscal, que desde la fecha de inicio de ese procedimiento (21 de diciembre de 2001) hasta la formulación de los cargos a la recurrente (18 de noviembre de 2002), transcurrió un año y nueve meses, esto es, un tiempo mayor a los seis (6) meses establecidos en la Ley para la tramitación del procedimiento.
Afirma, que el Órgano de Control Fiscal no sustanció el expediente administrativo conforme a lo establecido en el “artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”, lo cual infringió -a su decir- el principio de legalidad.
Considera improcedente el vicio de falso supuesto denunciado, pues la recurrente nunca desvirtuó el hecho de haber autorizado la adquisición directa de unos bienes, cuando lo correcto era acudir al procedimiento de licitación previsto en la Ley de Licitaciones de 1999.
Aduce, que el hecho imputado ocurrió el “23 de marzo de 2000” razón por la cual lo correcto era aplicar la doctrina contenida en el dictamen de fecha anterior al hecho generador de responsabilidad, por lo que -según afirma- debe declararse con lugar el alegato de violación al principio de irretroactividad de la ley.
En cuanto al alegato de imprecisión del hecho atribuido, considera que el acta de formulación de cargos es clara al señalar que el hecho generador de responsabilidad administrativa, era aquél previsto en el ordinal 1º del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente para la fecha de comisión del ilícito administrativo, por lo que no se configuró violación del derecho constitucional a la defensa.
Finalmente, la representación del Ministerio Público estima que el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido debe declararse con lugar y, en consecuencia, anularse el acto administrativo impugnado.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Efectuada la lectura del expediente y examinados los alegatos formulados por la recurrente y la representación de la Contraloría General de la República, así como oída la opinión del Ministerio Público, pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el acto administrativo s/No. de fecha 28 de julio de 2005, mediante el cual la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado y le impuso sanción de multa, en su condición de miembro del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo. A tal fin, la Sala observa:
1) Prescripción de la acción:
La apoderada judicial de la recurrente denuncia la prescripción de la acción de responsabilidad administrativa, por considerar aplicable al caso bajo estudio la disposición contenida en el artículo 108 del Código Penal, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.494 del 20 de octubre de 2000, y no lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3.077 del 23 de diciembre de 1982.
Para respaldar tal alegato, afirma la actora que la declaratoria de responsabilidad administrativa derivó de la aplicación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República de Venezuela No. 5.017 del 13 de diciembre de 1995, y no de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público; razón por la cual -a su decir- no resulta aplicable el lapso de prescripción previsto en el último de los mencionados textos legales.
Ahora bien, debe indicarse que actualmente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, prevé en su artículo 114 un lapso de prescripción de cinco (5) años para el ejercicio de la acción administrativa.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable ratione temporis, a diferencia de la Ley vigente, no establecía un lapso de prescripción en materia de responsabilidad administrativa.
En este sentido, la Sala en sentencia No. 01137 publicada el 31 de agosto de 2004, la cual fue ratificada posteriormente en las decisiones Nos. 01853, 0592, 0781 de fechas 20 de julio de 2006, 24 de abril de 2007 y 3 de junio de 2009, respectivamente, señaló lo siguiente:
“… la parte recurrente sostiene que las normas aplicables al caso de autos en materia de prescripción, se encuentran contenidas en el Código Penal y en el suprimido Código de Enjuiciamiento Criminal; criterio que no comparte esta Sala por existir una regulación específica, más allá de la prevista en las citadas normas, pues si bien estos últimos instrumentos han tenido vigencia en el derecho administrativo sancionador, básicamente ha sido de forma supletoria en relación a aquéllos procedimientos de índole disciplinaria.
En efecto, la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, publicada en 1.982, dividió su articulado de forma tal de castigar la consumación de ilícitos contra la cosa pública, a través de la previsión sancionatoria, no solamente en el ámbito penal y civil sino también, administrativo y disciplinario, dada la injerencia directa de los funcionarios y empleados públicos en el manejo de los bienes y fondos de la Nación. Del mismo modo, realzó las facultades sancionadoras de la Contraloría General de la República, en lo que a la materia administrativa se refiere.
Puede verse que el artículo 32 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, dispone:
‘El funcionario o empleado público responde administrativamente por sus actos, hechos u omisiones que sean contrarios a una disposición legal o reglamentaria. La responsabilidad administrativa es independiente de la responsabilidad penal y civil’.
Seguidamente, el artículo 33 eiusdem, establece:
‘La Contraloría General de la República, en la decisión que declare la responsabilidad administrativa de las personas a las cuales se refiere el artículo 2º de esta Ley, aplicará las sanciones pecuniarias que sean procedentes, de acuerdo a las previsiones de la presente Ley’.
Así, las normas que anteceden, fungen como marco jurídico para considerar que, sin menoscabo de la preeminencia que guarda la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la condición de funcionario o empleado público es suficiente para acordar la aplicación concatenada de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, en todo cuanto resultare aplicable para ese entonces, lo que naturalmente no excluye la materia relativa a la prescripción de los procedimientos administrativos sancionatorios iniciados por la Contraloría General de la República, para castigar conductas antijurídicas cometidas por un funcionario al servicio de la Administración.
En tal sentido, la norma contemplada en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, establece:
‘Las acciones penales, civiles y administrativas derivadas de la presente ley, prescribirán por cinco años, los cuales se contarán siguiendo las reglas establecidas en el Código Penal. Sin embargo, cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo o función, y si se tratare de funcionarios que gocen de inmunidad, se contará a partir del momento en que ésta hubiere cesado o haya sido allanada’.
Como puede apreciarse, la norma es clara al hacer una remisión a las reglas aplicables en el ámbito sustantivo penal en lo que se refiere al cómputo que debe seguirse en materia de prescripción, sin embargo, no deja duda en lo que respecta a los procedimientos abiertos a los funcionarios públicos, en cuyo caso establece que la prescripción deberá ser contada a partir del momento de cesación de sus funciones; lo cual, en criterio de la Sala, obedece a que la separación del funcionario del cargo que venía desempeñando, permite a la Administración acceder al verdadero conocimiento de posibles irregularidades ocurridas en un momento dado y que hasta ese entonces se mantenían ocultas. En conclusión, ante la ausencia en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, de disposiciones expresas en materia de prescripción, esta Sala considera aplicable la norma contemplada en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. Así se decide…”.
La decisión antes transcrita establece el criterio respecto a la aplicabilidad del lapso de prescripción de cinco (5) años consagrado en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público para el ejercicio de la acción de responsabilidad administrativa, ante la ausencia de una disposición propia en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995; razón por la cual no resultaba aplicable en los casos como el de autos el lapso de prescripción previsto en el Código Penal.
De esta manera, visto que en el caso bajo análisis la averiguación administrativa fue iniciada por auto de fecha 21 de diciembre de 2001 y que los hechos objeto de dicha averiguación acaecieron el 23 de marzo de 2000 (folio 1 de la pieza 1 del expediente administrativo), debe desestimarse el argumento expuesto por la parte actora con relación a que la prescripción de la acción de responsabilidad administrativa se había consumado, pues dicha acción había sido ejercida por el Órgano Contralor dentro del lapso de los cinco (5) años previsto en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público. Así se declara.
2) Caducidad del lapso para sustanciar el procedimiento administrativo:
La parte recurrente aduce que operó la caducidad en el caso bajo examen, por haber sido tramitado el procedimiento en un tiempo mayor al establecido en el “artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.
Así las cosas, advierte la Sala que la norma a la cual se refiere la actora es la contenida en el Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 5.128 Extraordinario del 30 de diciembre de 1996.
No obstante, cabe señalar que el Reglamento vigente para la fecha del inicio de la averiguación administrativa (21 de diciembre de 2001) en el caso concreto, es el publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.169 del 29 de marzo de 2001, el cual reprodujo el artículo mencionado por la recurrente.
En efecto, el referido artículo 52 establece lo siguiente:
“Artículo 52. La sustanciación de las averiguaciones administrativas tendrá una duración de seis (6) meses, contados a partir de la fecha del respectivo auto de apertura, este término será prorrogable por un período máximo de seis (6) meses, siempre que exista causa grave, sobre la cual el funcionario competente hará declaración expresa en el auto de prórroga.”
Igualmente, el artículo 54 del aludido Reglamento, dispone:
“Artículo 54. La averiguación administrativa deberá decidirse en un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del último lapso de contestación de cargo. El plazo para decidir podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por igual término, mediante auto debidamente razonado”.
En atención a lo anterior, observa la Sala que en el caso de autos, efectivamente, el procedimiento administrativo se desarrolló en un lapso superior al previsto en las normas arriba transcritas, pues se inició en fecha 21 de diciembre de 2001 y culminó el 15 de diciembre de 2004 con el acto administrativo dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, que declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado y le impuso una sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares (Bs. 1.612.800,00), expresados actualmente en la suma de Un Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 1.612,80).
Ahora bien, la inobservancia de la Administración de los lapsos para decidir los asuntos sometidos a su consideración, no está prevista en nuestro ordenamiento jurídico como una causal de nulidad de los actos administrativos.
En este sentido, en decisión No. 01808 publicada el 8 de noviembre de 2007, esta Sala estableció lo que a continuación se transcribe:
“…la no sujeción estricta de la Administración a los plazos que conforme a la ley tiene para realizar determinada actuación, no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no genera su nulidad, a no ser que se esté, verbigracia, ante un supuesto de prescripción.
El retardo de la Administración en producir decisiones lo que puede acarrear es la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues en ese caso ciertamente se vulnera el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuya virtud las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración.
Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem (Vid. Sentencia Nro. 63 de esta Sala, dictada el 6 de febrero de 2001, caso Aserca Airlines, C.A. contra Ministro de Infraestructura)”.
De esta manera, aun cuando en el caso bajo estudio el órgano de control fiscal sustanció y decidió el procedimiento administrativo en un lapso mayor al establecido en el artículo 52 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, de autos no se desprenden elementos que demuestren el menoscabo del derecho constitucional a la defensa de la parte recurrente.
Efectivamente, del expediente administrativo se aprecia que el 24 de octubre de 2002 la actora fue notificada del inicio de la averiguación administrativa (folio 200 de la pieza 1 del expediente administrativo); en fecha 7 de noviembre de 2002 rindió declaración ante la Dirección de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República (folios 175 al 177, pieza 1 del expediente administrativo); el 4 de septiembre de 2003 fue notificada de los cargos formulados en su contra (folios 536 y 537 de la pieza 3 del expediente administrativo) y el 25 de mayo de 2005 fue notificada del acto administrativo emanado el 15 de diciembre de 2004 de la Administración Contralora (folios 693 y 694 de la pieza 3 del expediente administrativo).
Asimismo, se observa que, en fecha 10 de junio de 2005 la recurrente ejerció un recurso de reconsideración contra la anterior decisión (folios 853 al 873 de la pieza 3 del expediente administrativo); razón por la cual la Sala considera improcedente la denuncia de la parte accionante relativa a la caducidad del procedimiento administrativo, pues su tramitación fuera del lapso previsto en la norma antes referida no causó un perjuicio a su derecho constitucional a la defensa. Así se declara.
3) “Indeterminación” del acto administrativo recurrido:
La representación judicial de la recurrente alega una supuesta “indeterminación en el dispositivo del acto administrativo recurrido”. Al respecto, debe señalarse que de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 2.818 Extraordinario del 1° de julio de 1981, los actos administrativos deben contener los siguientes requisitos:
“Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:
1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.
2. Nombre del órgano que emite el acto.
3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.
4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.
6. La decisión respectiva, si fuere el caso.
7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
8. El sello de la oficina.
El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad”.
Ahora bien, en el caso de autos la presunta “indeterminación en el dispositivo del acto administrativo” vendría dada, según la parte actora, por la imprecisión en la cual incurrió la Administración en la parte dispositiva del acto objeto de nulidad, así como de aquél por el cual fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente, en el señalamiento de los hechos que dieron lugar a la decisión de la Contraloría General de la República.
En este orden de ideas, del análisis del acto administrativo dictado el 15 de diciembre de 2004 por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República (folios 576 al 616 de la pieza 3 del expediente administrativo) y de su confirmatoria mediante el acto administrativo S/N emanado de la mencionada Dirección en fecha 28 de julio de 2005 (folios 16 al 42 de la pieza principal); observa la Sala que el dispositivo contenido en cada uno de dichos actos remite a las actas de formulación de cargos para señalar los hechos por los cuales fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente.
Así, de lo anterior se aprecia el examen realizado por el Órgano Contralor en el cual, establecidos los hechos, se subsumieron en el derecho y, en consecuencia, se determinó la responsabilidad administrativa de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado, en su condición de miembro del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo, por la adquisición de tres (3) vehículos automotores usados durante el ejercicio fiscal del año 2000, con prescindencia absoluta del procedimiento de licitación selectiva previsto en el ordinal 1° del artículo 75 de la Ley de Licitaciones, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5.386 de fecha 11 de octubre de 1999, vigente para esa época.
Igualmente, se observa que a criterio de la Contraloría General de la República, la compra de los vehículos resultó subsumible en el supuesto establecido en el artículo 113, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
En atención a lo indicado, este Alto Tribunal estima que los actos administrativos antes señalados no contienen indeterminación alguna en cuanto a los hechos que dieron lugar a la investigación y posterior declaratoria de responsabilidad administrativa de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado; razón por la cual debe declararse improcedente la denuncia bajo análisis. Así se declara.
4) Falso Supuesto:
La accionante señala que la Administración fundamentó su decisión en una presunta falta de justificación para adquirir tres (3) vehículos automotores, a pesar de que la adquisición aprobada por el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo, “en sesión ordinaria No. 1.157 del 23 de febrero de 2000”, estuvo debidamente justificada en virtud de la emergencia que acarreó el hurto de dos automóviles y el incendio de otro vehículo propiedad de la Universidad de Carabobo; lo que trajo como consecuencia un rendimiento deficiente en el cumplimiento de las funciones de esa institución.
Sostiene la apoderada actora, que la Contraloría General de la República tomó en consideración para la determinación de la responsabilidad administrativa de su representada unos indicios que -a su decir- resultaban insuficientes e inconducentes para demostrar el ilícito administrativo.
Ahora bien, respecto al vicio de falso supuesto esta Sala ha establecido de manera reiterada que su configuración puede presentarse de dos maneras diferentes. La primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión, caso en el cual se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. La segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; se trata en este caso de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. Sentencia No. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007).
En este orden de ideas, de acuerdo a los términos como la parte actora plantea su denuncia, estima la Sala que en el caso bajo análisis el vicio denunciado se corresponde con el falso supuesto de hecho.
Así las cosas, a fin de verificar si en el caso de autos la Administración incurrió en el vicio denunciado, observa la Sala que los artículos 2 ordinal 4°, 75 ordinal 1°, 78 ordinal 1° y 79 de la Ley de Licitaciones de 1999, aplicable ratione temporis, establecen lo siguiente:
“Artículo 2: Están sujetos a esta Ley los procedimientos de selección de contratistas, que lleven a cabo los siguientes entes:
(...Omissis...)
4° Las Universidades Nacionales...”
“Artículo 75: Podrá procederse por licitación selectiva, licitación general o licitación anunciada internacionalemnte:
1° En el caso de adquisición de bienes o contratación de servicios, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado desde mil unidades tributarias (1.000 U.T.) y hasta diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.)...”
“Artículo 78: Se podrá proceder por licitación selectiva, licitación general, licitación anunciada internacionalmente o adjudicación directa:
1° En el caso de adquisición de bienes o contratación de servicios, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado hasta mil unidades tributarias (1.000 U.T.)…”.
“Artículo 79: Se podrá proceder por Adjudicación Directa, independientemente del monto de la contratación, siempre y cuando la máxima autoridad del órgano o ente contratante, mediante acto motivado, justifique adecuadamente su procedencia, en los siguientes supuestos:
1° Si se trata de suministros requeridos para el debido desarrollo de un determinado proceso productivo y del retardo por la apertura de un procedimiento licitatorio pudiera resultar gravemente afectada la continuidad del mismo.
2° Si se trata de la adquisición de obras artísticas o científicas.
3° Si, según la información suministrada por el Registro Nacional de Contratista, los bienes o servicios a contratar los produce, vende o presta un solo fabricante o proveedor o cuando las condiciones técnicas de determinado bien, servicio u obra excluyen toda posibilidad de competencia;
4° En caso de contratos que tengan por objeto la fabricación de equipos, la adquisición de bienes o la contratación de servicios, en los que no fuere posible aplicar los procedimientos licitatorios, dadas las modalidades bajo las cuales los fabricantes y proveedores convienen en producir o suministrar esos bienes, equipos y servicios;
5° En caso de calamidades que afecten a la colectividad o de emergencia comprobada dentro del respectivo organismo o ente; o,
6° Si se trata de obras o bienes regulados por los contratos resueltos o rescindidos y del retardo por la apertura de un nuevo procedimiento licitatorio pudieren resultar perjuicios para el ente contratante”.
Conforme a las normas transcritas se observa que para la adquisición de bienes muebles o la contratación de servicios, cuyos precios oscilen entre mil (1.000 U.T.) a diez mil (10.000 U.T.) unidades tributarias, los entes públicos deben realizar un procedimiento de licitación general, selectiva o internacional.
Ahora bien, aprecia la Sala que el monto de la contratación efectuada por el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo fue por la cantidad de Cuarenta y Un Millones Doscientos Veinticinco Mil Bolívares (Bs. 41.225.000,00), expresados ahora en la suma de Cuarenta y un Mil Doscientos Veinticinco Bolívares (Bs. 41.225,00), la cual para la oportunidad en que se efectuó la contratación equivalía a cuatro mil doscientos noventa y cuatro unidades tributarias (4.294 U.T.) conforme al valor de la unidad tributaria (Bs. 9.600, según la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 36.673 del 5 de abril de 1999).
De esta manera, visto que la adquisición efectuada se encontraba dentro del rango de mil a diez mil unidades tributarias (1.000-10.000 U.T.), en el caso bajo análisis, en principio, debía abrirse el procedimiento licitatorio tal como lo establece el artículo 75, ordinal 1° de la referida Ley de Licitaciones de 1999.
No obstante lo anterior, cabe señalar que el encabezado del artículo 79 de la citada Ley, faculta a los órganos del Poder Público a proceder por adjudicación directa independientemente del monto de la contratación, siempre y cuando la máxima autoridad del órgano o ente contratante, mediante acto motivado justifique adecuadamente su procedencia en los supuestos regulados en dicho artículo; pero es imprescindible que la Administración justifique su actuación a los fines del control al cual se encuentra sujeta. Por ello, el único trámite procedimiental que exige la referida Ley es la emisión de un acto debidamente motivado.
Al respecto, en sentencia No. 02895 publicada el 20 de diciembre de 2006, esta Sala señaló lo siguiente:
“…la Sala insiste y precisa que la contratación por adjudicación directa debe ajustarse a un procedimiento caracterizado por la transparencia, honestidad y eficiencia, pues se trata de una actividad administrativa en la que se encuentra comprometido el interés general, cuyo respeto debe quedar de manifiesto en el acto; por ello el referido artículo impone la obligación de exponer las razones respecto a la conveniencia de utilizar, en el caso concreto, el procedimiento de contratación directa…”.
En orden a lo anterior, debe precisarse que el Órgano Contralor tanto en el acto impugnado como en la decisión por la cual fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente, determinó la ausencia de un acto administrativo emanado de la máxima autoridad de la Universidad de Carabobo, justificativo de la adquisición de los vehículos mediante el procedimiento de adjudicación directa.
Ciertamente, de una revisión exhaustiva del expediente administrativo no constata la Sala la existencia de algún acto por parte del Consejo Universitario de la aludida Universidad, que motivara la aplicación del procedimiento de adjudicación directa para proceder a la referida adquisición, conforme a lo previsto en la Ley de Licitaciones vigente para ese momento.
Así, de la lectura de la copia certificada de la Minuta No. 427 levantada en la sesión ordinaria No. 1157 del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo del 23 de febrero de 2000 (folios 22 al 28 de la pieza 1 del expediente administrativo), se desprende lo siguiente:
“…PUNTO N 13 EL RECTOR PRESIDENTE: Procede a la lectura de la proposición presentada por la vicerrectora administrativa y su persona, mediante la cual solicitan autorización para la adquisición directa a la empresa FORD MOTORS DE VENEZUELA de tres (3) vehículos usados MARCA TAURUS con la finalidad de reponer los vehículos robados de los Despachos del Secretario y de la Vicerrectora administrativa y el vehículo incendiado adscrito al Despacho Rectoral, todos ellos cancelados por la empresa de seguros.
RESOLUCIÓN:
AUTORIZADO EL RECTOR PARA LA ADQUISICIÓN DIRECTA A LA EMPRESA FORD MOTORS DE VENEZUELA DE TRES (3) VEHÍCULOS USADOS MARCA TAURUS CON LA FINALIDAD DE REPONER LOS VEHÍCULOS ROBADOS DE LOS DESPACHOS DEL SECRETARIO Y DE LA VICERRECTORA ADMINISTRATIVA Y EL VEHÍCULO INCENDIADO ADSCRITO AL DESPACHO RECTORAL, TODOS ELLOS CANCELADOS POR LA EMPRESA DE SEGUROS…” (sic).
Igualmente, de la copia certificada de la Minuta No. 429 del 22 de marzo de 2000, levantada en la sesión ordinaria No. 1159 celebrada por el referido Consejo Universitario (folios 29 al 36, pieza 1 del expediente administrativo), se aprecia lo siguiente:
“…PUNTO N 13 EL RECTOR PRESIDENTE: Presenta oficio N R-1121 del 22/03/2000, mediante el cual solicita autorización para tramitar la Orden de Pago N 10017623 de fecha 17/03/2000, emitida por su despacho a favor de la Empresa FORD MOTOR (sic) DE VENEZUELA, S.A., por la cantidad de CUARENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS VEINTICINCO MIL BOLÍVARES SIN CTMS. (…), por concepto de la adquisición de tres (3) vehículos robados de los Despachos del Secretario, Vicerrectorado Administrativo y el vehículo incendiado adscrito al Despacho Rectoral.
RESOLUCIÓN:
APROBADA LA AUTORIZACIÓN…” (sic).
De las anteriores transcripciones se puede concluir que, en ninguna de sus sesiones, el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo del cual era miembro la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado, hubiese motivado el procedimiento de la adjudicación directa para la adquisición de los vehículos usados, marca Taurus, a la empresa Ford Motors de Venezuela, limitándose simplemente dicho Consejo a señalar que la “…adquisición directa a la empresa FORD MOTORS DE VENEZUELA de tres (3) vehículos usados MARCA TAURUS (…)”, tenía “la finalidad de reponer los vehículos robados de los Despachos del Secretario y de la Vicerrectora administrativa y el vehículo incendiado adscrito al Despacho Rectoral…”.
Ahora bien, a criterio de la Sala tal señalamiento no puede considerarse, en modo alguno, como la motivación de un acto justificativo para la procedencia de la adjudicación directa, aprobada por el Consejo Universitario, toda vez que no se expusieron las razones respecto a la conveniencia de utilizar o no, en el caso concreto, el procedimiento de contratación directa ni se especificó en cuál de los supuestos establecidos en el artículo 79 de la Ley de Licitaciones de 1999 se podría subsumir la actuación administrativa de la Universidad.
En efecto, como puede desprenderse de las referidas Minutas, la referida autoridad universitaria no expuso en el acto por el cual fue aprobada la adquisición, cómo el robo e incendio de los vehículos utilizados por el Rector, el Vicerrector y el Secretario de la Universidad de Carabobo, afectaban la buena marcha de esa institución académica, a los fines de justificar la selección del procedimiento de adjudicación directa.
Sobre este particular, cabe mencionar que la Contraloría Interna de la Universidad de Carabobo se abstuvo de conformar la orden de pago de los aludidos vehículos, por considerar que su compra superaba el monto previsto en la Ley de Licitaciones para la adjudicación directa (folio 18 de la pieza 1 del expediente administrativo), razón por la cual estimó necesario solicitar al Consejo Universitario un acto que motivara la procedencia de la compra de los vehículos; sin embargo, el aludido Consejo aprobó la orden de pago en su sesión del 23 de marzo de 2000 sin justificar el procedimiento de adjudicación directa.
En este sentido, resulta pertinente señalar que el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, actualmente artículo 91 de la Ley vigente, establece lo siguiente:
“Artículo 113. Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación:
1. La adquisición de bienes y la contratación de obras y servicios con prescindencia de los procedimientos previstos en la Ley de Licitaciones, en la normativa aplicable, o a precios significativamente superiores a los del mercado, sin la debida justificación, cuando se trate de operaciones no sujetas a licitación…”. (Negrillas de la Sala)
De una interpretación de la norma transcrita, se desprende que el incumplimiento de los procedimientos establecidos en la Ley de Licitaciones -independientemente de que acarreen o no daños patrimoniales a la Nación- genera la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, pues lo contrario implicaría autorizar a la Administración Pública para celebrar contratos sin el debido apego al principio de legalidad que debe caracterizar su actuación.
Así, aun cuando en el caso bajo análisis la Contraloría General de la República determinó la responsabilidad administrativa de la actora sin atender a la existencia o no de un daño patrimonial derivado de la actuación del Consejo Universitario, esa determinación se ajustó a lo previsto en el referido numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
Por otra parte, respecto al alegato presentado por la recurrente únicamente en el curso del procedimiento de responsabilidad, relativo a la emergencia evidente que acarreaba para la institución universitaria la falta de vehículos para uso de sus autoridades; debe traerse a colación lo indicado en la sentencia No. 00878 publicada el 17 de junio de 2003, en la cual esta Sala precisó que sólo circunstancias extraordinarias verificadas dentro del respectivo organismo, que acarreasen la paralización o la amenaza de paralización en forma total o parcial de las actividades propias del servicio, pueden calificarse de emergencia comprobada a los fines de que los entes que tienen a su cargo el desarrollo de tales actividades, puedan llevar a cabo la selección de contratistas para la ejecución de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios, a través de la adjudicación directa.
En el caso de bajo estudio, como ya se señaló, no observa la Sala que las autoridades del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo hayan manifestado de qué manera la falta de los vehículos automotores afectaba el cumplimiento de las funciones de ese Consejo o el servicio prestado por dicha Casa de Estudios.
Así las cosas, tal como lo señaló la Sala en un caso similar al de autos en sentencia No. 00781 publicada el 3 de junio de 2009, anteriormente referida, al evidenciarse que el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo adquirió los vehículos usados sin dar cumplimiento al procedimiento de licitación previsto en el artículo 75 de la Ley de Licitaciones de 1999, así como tampoco al procedimiento de adjudicación directa establecido en el artículo 79 eiusdem; este Alto Tribunal considera ajustada a derecho la actuación del máximo Órgano Contralor y, en consecuencia, se desestima el vicio de falso supuesto de hecho alegado por la parte recurrente. Así se declara.
5) De la presunta aplicación retroactiva del criterio de la Contraloría General de la República respecto al procedimiento de licitación:
La representación judicial de la actora, esgrime la aplicación retroactiva de “…la doctrina establecida en el dictamen N° 04-02-04 de fecha 22 de enero de 2001, por la Contraloría General de la República…”, de acuerdo al cual el hecho generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, se produce cuando el ente contratante no cumple en ninguna de sus etapas el procedimiento previsto en la Ley de Licitaciones para la adquisición de bienes.
Aduce, que la Contraloría General de la República debió aplicar el dictamen No. 04-00-01-253 de fecha 7 de mayo de 1997, según el cual para verificarse el supuesto de responsabilidad administrativa contenido en el ordinal 1° del el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, debe producirse una omisión total del procedimiento licitatorio, entendiéndose que el cumplimiento parcial de dicho procedimiento no genera la mencionada responsabilidad.
Sobre este particular, debe indicarse que el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, prevé lo siguiente:
“Artículo 11. Los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes”.
De la lectura de la norma citada, se colige la existencia de un impedimento a los órganos administrativos para aplicar los nuevos criterios interpretativos a situaciones ocurridas antes de su modificación, por lo que tales órganos deberán resolver los asuntos sometidos a su consideración conforme a la interpretación vigente para el momento de ocurrencia de los hechos o situación, a menos que el nuevo criterio fuese más favorable a los administrados.
En el caso de autos puede desprenderse que lo denunciado por la accionante, se refiere a la presunta aplicación por parte del órgano de control fiscal, de un precedente administrativo no vigente para la oportunidad en la cual ocurrieron los hechos generadores de responsabilidad administrativa.
Ahora bien, observa la Sala que el dictamen No. 04-00-01-253 del 7 de mayo de 1997, emanado de la Contraloría General de la República establece lo que a continuación se transcribe:
“…de acuerdo con el ‘Diccionario de la Lengua Española’ prescindir es ‘Hacer abstracción de una persona o cosa; pasarla en silencio, omitirla. Abstenerse, privarse de ello, evitarla’; en tanto que prescindencia es la ‘Acción y efecto de prescindir’. De modo que, aplicando la regla interpretativa contenida en el artículo 4 del Código Civil (…), la prescindencia de los procedimientos previstos en la Ley de Licitaciones a que alude el artículo 113, numeral 1, de la Ley Orgánica de la Contraloría general (sic) de la República debe entenderse como la abstención de utilizarlos, su omisión total.
Conviene asentar, en relación con lo anterior, que aún para acogerse a la adjudicación directa es menester realizar actos procedimentales, como la estimación del costo de la obra, bien o servicio, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley de Licitaciones; la emisión de un acto motivado por parte de la máxima autoridad del órgano u ente contratante para justificar su procedencia, en los supuestos que consagran los artículos 34 ejusdem y 59 del Reglamento. Asimismo, que el artículo 63 del artículo del instrumento legal en referencia contempla la nulidad de los contratos para cuya celebración exige licitación general o licitación selectiva y se efectúen sin cumplir con esos procedimientos”. (Resaltado de la Sala).
Por otra parte, el dictamen No. 04-02-04 de fecha 22 de enero de 2001, emanado de la Administración contralora, estableció lo siguiente:
“…A fin de determinar el alcance de la ‘prescindencia’ a que se refiere la norma antes citada [artículo 113, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República], vale la pena señalar que, el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a diferencia del artículo 113, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, sí utiliza expresamente la expresión ‘prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido’ (…), y aun así la jurisprudencia venezolana -(…), basada en la doctrina española, específicamente lo expuesto por Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández- ha ido mas allá de la interpretación literal de la expresión ‘prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido’ y en tal sentido, aparte del supuesto de omisión de todo trámite procedimiental, debe agregarse dos hipótesis mas de ‘prescindencia total y absoluta’:
-‘Desviación de procedimiento’: es decir, sustitución del procedimiento legalmente establecido por otro que no corresponde. La doctrina española aporta como ejemplos –entre otros- la utilización de un procedimiento distinto al establecido en materia de selección de contratista (licitaciones), y la provisión de un cargo vacante en una universidad por adjudicación directa cuando la ley exige que el cargo se provea por concurso.
-Omisión de trámites esenciales sin los cuales el procedimiento -en opinión de García de Enterría y Fernández- el procedimiento es ‘inidentificable’. Al respecto la jurisprudencia española (…) ha establecido que a la omisión del procedimiento ‘debe equipararse un aparente cumplimiento que merezca igual calificación que la omisión’ (…). Por lo tanto, la circunstancia de que se advierta ‘la existencia de varias cotizaciones requeridas (…) a distintas empresas’ (…) no implica descartar de plano la ocurrencia del supuesto de prescindencia del procedimiento establecido en la Ley de Licitaciones, pues es posible que se hayan omitido trámites esenciales, aparte que la cotización es solo una parte del procedimiento, y si no se identifica la realización de dicho procedimiento sino ‘un aparente cumplimiento’ de éste debe considerarse como si se hubiese omitido en su totalidad.
(…omissis…)
A mayor abundamiento, resulta evidente que en cuanto a su teleología, tanto el artículo 113, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, como el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, referidos a la prescindencia del procedimiento aplicable, (…) lo que se pretende sancionar es la falta de aplicación del procedimiento, bien por ausencia de todo trámite (…), bien por desviación o cambio de procedimiento, o bien por omisión de trámites esenciales sin los cuales el procedimiento es ‘inidentificable’…”.
Como puede observarse, el dictamen No. 04-00-01-253 del 7 de mayo de 1997 precisó el significado que debía atribuírsele a la expresión “prescindencia de los procedimientos”, establecida en la causal de responsabilidad administrativa prevista en el artículo 113, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, y consideró que dicha causal aludía a la omisión total del procedimiento de selección del contratista previsto en la Ley de Licitaciones de 1999, por lo cual la responsabilidad administrativa se produce cuando el funcionario omite totalmente los procedimientos licitatorios; lo que significa que el procedimiento solo omitido parcialmente, no genera responsabilidad administrativa.
Igualmente, en el referido dictamen se determinó que la escogencia del procedimiento de adjudicación directa, necesariamente requería actos tales como la estimación del costo de la obra, bien o servicio y la emisión de un acto motivado por parte de la máxima autoridad del órgano u ente contratante para justificar su procedencia.
Por otra parte, en el dictamen N° 04-02-04 de fecha 22 de enero de 2001, el Órgano Contralor amplió el supuesto de responsabilidad administrativa y estableció que éste no sólo abarca la omisión de todo trámite, sino además la desviación o sustitución de procedimiento y la omisión de trámites esenciales sin los cuales el procedimiento resulte “inidentificable”.
En este contexto, debe indicarse que la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana María Luisa Aguilar de Maldonado, con fundamento en los siguientes razonamientos:
“…se estima oportuno reiterar que la Ley de Licitaciones vigente para el momento de los hechos, contempla la posibilidad de omitir los procedimientos de licitación general o selectiva, cuando se verifica algunos de los supuestos expresamente previstos a tal fin, y siempre que exista un acto debidamente motivado, emanado de la máxima autoridad del órgano o ente contratante, mediante el cual se justifique adecuadamente la causal que origina la adjudicación directa en mención, tal y como lo establece el encabezamiento del artículo 79 de la mencionada Ley de Licitaciones, y en los artículos 94 y 95 del Reglamento de la Ley, en los cuales se determina la forma y trámite que debe llevar dicho acto.
En este sentido, reitera quien suscribe, lo señalado anteriormente en la presente decisión, específicamente con relación a que la falta del respectivo acto administrativo emanado de la máxima autoridad de la Universidad de Carabobo, mediante el cual se justificara por las alegadas razones de urgencia o necesidad, la adquisición de los vehículos efectuada por dicha Universidad, lleva a considerar -sin entrar a juzgar si efectivamente esa y las demás razones de hecho esgrimidas por los indiciados podrían ser utilizadas como fundamento para adjudicar directamente con base a lo contemplado en el artículo 79 de la Ley de Licitaciones-, que hubo un flagrante incumplimiento de los procedimientos previstos en la referida Ley, toda vez que no se realizó la tramitación correspondiente del procedimiento de licitación selectiva previsto en el numeral 1° del artículo 75 de la Ley de Licitaciones que era aplicable ni se produjo el acto administrativo motivado por parte de la máxima autoridad de la Universidad que justificara la adjudicación directa de los vehículos a la empresa Ford Motors de Venezuela por un monto de CUARENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS VEINTICINCO MIL BOLIVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 41.225.000,00)…”.
Del extracto antes transcrito, no observa la Sala que el máximo Órgano de Control Fiscal haya hecho mención alguna en su decisión a los dictámenes referidos por la parte actora. No obstante, aun y cuando esos dictámenes no son vinculantes para la propia Administración, puede apreciarse que la Contraloría General de la República fundamentó la declaratoria de responsabilidad administrativa en el criterio establecido en el dictamen N° 04-00-01-253 del 7 de mayo de 1997, vigente para la oportunidad en la que ocurrieron los hechos, al exigir a los miembros del Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo la emisión de un acto motivado para justificar el procedimiento de selección del contratista por adjudicación directa.
Ciertamente, como bien se señaló con anterioridad, de las actas del expediente administrativo se observa que el Consejo Universitario de la Universidad de Carabobo omitió totalmente el procedimiento de selección del contratista por adjudicación directa, pues no produjo el acto motivado exigido por la Ley para poder subsumir su actuación en los supuestos de hecho establecidos en el artículo 79 de la Ley de Licitaciones de 1999.
En atención a lo indicado, se aprecia que el Órgano Contralor se limitó a constatar si se había dado cumplimiento al único requisito procedimental previsto en el artículo 79 de la Ley de Licitaciones de 1999, y concluyó que la omisión de un acto motivado por parte de la Máxima Autoridad de la Universidad de Carabobo para justificar la procedencia de la adjudicación directa, generaba la responsabilidad administrativa de los miembros del Consejo Universitario.
Así las cosas, esta Sala no encuentra fundamento alguno que sustente la denuncia de la recurrente, relativa a la presunta aplicación retroactiva de la doctrina contenida en el dictamen N° 04-02-04 de fecha 22 de enero de 2001, emanada de la Contraloría General de la República. Así se declara.
Por las anteriores consideraciones, verificada como ha sido la legalidad del acto administrativo impugnado, debe la Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido y, en consecuencia, queda firme el acto administrativo recurrido. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana MARÍA LUISA AGUILAR DE MALDONADO contra el acto administrativo S/No. de fecha 28 de julio de 2005, emanado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. En consecuencia, queda FIRME el referido acto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y manténgase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de junio del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta - Ponente
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En esta misma fecha, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00954, la cual no esta firmada por los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas y, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN