Magistrada–Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO

Exp. Nº 2009-0240

 

En fecha 31 de marzo de 2009, el ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZÓCAR, con cédula de identidad N° 4.043.202, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 73.802, actuando en su propio nombre, interpuso ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución N° 01-00-000185 del 1° de diciembre de 2008, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual se le impuso al recurrente la sanción de “inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de QUINCE (15) AÑOS.

El 1° de abril de 2009, se dio cuenta en Sala y se acordó oficiar a la Contraloría General de la República, a fin de solicitarle el correspondiente expediente administrativo.

En fecha 30 de abril de 2009, se ordenó agregar los “…recaudos y pieza N° 9 correspondiente al expediente administrativo de esta causa” remitido adjunto a Oficio N° 08-01-660 del 28 de abril de ese año y “por cuanto el resto de las piezas se encuentran agregadas al expediente N° 2008-0764, que cursa por ante el Juzgado de Sustanciación”, se ordenó formar pieza separada con los antecedentes recibidos.

El 12 de mayo de 2009, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de la admisión del recurso interpuesto.

El 2 de junio de 2009, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad y ordenó se practicasen las notificaciones de los ciudadanos Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y Contralor General de la República. Asimismo, se ordenó librar el cartel al que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis.

Verificadas como fueron las notificaciones ordenadas, mediante diligencia de fecha 23 de septiembre de 2009, la parte actora retiró el cartel librado por el Juzgado de Sustanciación y el 29 de ese mes y año, consignó su publicación.

Posteriormente, el 19 de enero de 2010, se acordó pasar el expediente a la Sala, por  encontrarse concluida la sustanciación de la causa.

El  26 de enero de 2010, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, fijándose el tercer (3º) día de despacho siguiente para comenzar la relación.

En fecha 2 de febrero de 2010, se dejó constancia del inicio de la relación de la causa y se fijó el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente.

Luego de varios diferimientos, fue fijado el acto de informes para el 19 de mayo de 2010, oportunidad en la cual se dejó constancia de la comparecencia de las abogadas Rose Fátima Viloria Ortega y Linda Carolina Aguirre Andrade, inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nos. 26.893 y 56.641, respectivamente, actuando en representación de la Contraloría General de la República, quienes consignaron su escrito de conclusiones.

Mediante Oficio N° FPTSJ-2010-30 del 19 de mayo de 2010, la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 39.288, en su carácter de Fiscala Provisoria de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, designada para actuar ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, presentó la opinión de ese Organismo, expresando que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto debía declararse parcialmente con lugar.

En fecha 7 de julio de 2010, vencido como se encuentra el lapso para la presentación de informes, la causa entró en estado de sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 7 de octubre de 2010, la parte actora solicitó que se aceptara su escrito de conclusiones, pues, a su decir, el acto de informes “…fue adelantad[o] y no pudo enterar[se] de tal circunstancia…”.

Por auto de fecha 8 de febrero de 2011, se dejó constancia que en vista de la designación realizada por la Asamblea Nacional el 07 de diciembre de 2010, a la Doctora Trina Omaira Zurita, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 09 de diciembre del mismo año, la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero,  Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada Trina Omaira Zurita.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, este Máximo Tribunal pasa a decidir, de acuerdo a las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO IMPUGNADO

Mediante Resolución N° 01-00-000185 de fecha 1° de diciembre de 2008, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, se le impuso al ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZÓCAR, la sanción de “inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de QUINCE (15) AÑOS”, en los siguientes términos:

 

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

Resolución

N° 01-00-000185

Caracas, 01 DIC.  2008

CLODOSBALDO RUSSIÁN UZCÁTEGUI

Contralor General de la República

(…)

CONSIDERANDO

Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir del 1º de enero de 2002, establece que:

‘…Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable (…) e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años…’

 

CONSIDERANDO

Que mediante decisión de fecha 07 de abril de 2008, el ciudadano ALEXANDER ELÍAS PÉREZ ABREU, en su carácter de Director Sectorial  de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en uso de las atribuciones que le fueron delegadas por quien suscribe a través de la Resolución Nº 01-00-035 de fecha 17 de enero de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.364 de fecha 24 de enero de 2006, declaró la responsabilidad administrativa, del ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZOCAR (…),en su condición de Contralor Interventor del Estado Guárico, (…) por el hecho siguiente:

 

Por haber actuado de manera imprudente en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público, al impartir el 12 de diciembre de 2002, la aprobación del control al compromiso del contrato N° 2002-09-070 ya suscrito por el ente contratante (Alcaldía-Gobernación) y el contratista (Ingeniería Pecha, C.A.) en fecha 30 de septiembre de 2002, así como la aprobación del control previo al pago al autorizar mediante el Oficio N° DIV.O/P: 153 de fecha 31 de diciembre de 2002, la cancelación del 30% del anticipo estipulado en el referido contrato, por la suma de Doscientos Nueve Millones Seiscientos Cincuenta y Cuatro Mil Quinientos Ochenta y Siete Bolívares con Catorce Céntimos (Bs. 209.654.587,14) cantidad ésta que equivale a la alícuota parte correspondiente a la Gobernación, siendo que de acuerdo al contenido de la Resolución N° 22-2002 de fecha 09 de mayo de 2002, ese Organismo Contralor había resuelto abstenerse de ejercer el control previo a la adquisición de bienes o servicios y/o a la celebración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, así como a las órdenes de pago que se emitieran contra el tesoro estadal, por tal razón se considera que actuó imprudentemente al aprobar el referido pago. Conducta ésta generadora de responsabilidad administrativa de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

CONSIDERANDO

Que el 23 de junio de 2008, se declaró SIN LUGAR, el Recurso de Reconsideración interpuesto por el ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZOCAR, (…) contra la decisión que declaró su responsabilidad administrativa en fecha 07 de abril de 2008.

CONSIDERANDO

Que la imposición de algunas sanciones a que alude el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal es consecuencia directa de la declaratoria de responsabilidad administrativa, tomando en consideración la entidad del ilícito o la gravedad de la irregularidad cometida.

CONSIDERANDO

Que el ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZOCAR (…), siendo funcionario de la Contraloría General de la República y designado por quien suscribe, según Resolución N° 01-00-024 de fecha 11 de junio de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.464 de fecha 13 de junio de 2002, para actuar como Contralor Interventor de la Contraloría del Estado Guárico, comportó una actuación imprudente en el ejercicio de las funciones que le fueron encomendadas, circunstancia que deben ser consideradas como agravantes a los fines de imponer algunas de las sanciones establecidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

RESUELVE

De conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, imponer al ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZOCAR (…), la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de QUINCE (15) AÑOS, contados a partir de la fecha de notificación de la presente Resolución.

Notifíquese al interesado (…)”.

 

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZOCAR, actuando en su propio nombre, señaló en su escrito recursivo lo siguiente:

Que en fecha 7 de abril de 2008, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del ciudadano Contralor General  de la República, declaró su responsabilidad administrativa en su condición de Contralor Interventor de la Contraloría del Estado Guárico y  le impuso una multa por la cantidad  nueve mil ochocientos cinco bolívares (Bs.9.805,00), la cual fue impugnada ante esta Sala Político-Administrativa, mediante recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto el 22 de octubre de ese año.

 Seguidamente expuso, que el 1° de diciembre de 2008, el Contralor General de la República dictó la Resolución N° 01-00-000185, a través de la cual le impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de quince (15) años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativamente y con base en el dispositivo contenido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, siendo esta última decisión objeto del presente recurso de nulidad.

En tal sentido denunció la extemporaneidad del acto impugnado y la violación del artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “…por haberse dictado fuera de la oportunidad que la ley prevé y dada las característica esencial de la decisión, que contiene una sanción en ejercicio del ‘Ius Puniendi’ del Estado, se viola con esta decisión [sus] derechos a la seguridad jurídica y a la Tutela Administrativa efectiva de [sus] derechos”.  (Sic).

Asimismo sostuvo que la sanción de inhabilitación al ser accesoria a la decisión de responsabilidad administrativa, “…debe ser impuesta en la oportunidad que establece el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es decir, en el mismo día fijado para que ocurra la audiencia pública y oral o más tardar al día siguiente, salvo que se haya dictado un auto para mejor proveer, supuesto en el cual la decisión será tomada al día siguiente de cumplido dicho auto o término, el que no podrá ser mayor de quince (15) días hábiles, según lo indica el artículo 101 ejusdem”; observándose en el presente caso que dicha sanción le fue impuesta al recurrente “después de haber transcurrido siete 07 meses y quince días de haberse dado el Acto Decisorio del proceso”.

Por otra parte alegó “…la violación por parte del ciudadano Contralor General de la República, de una serie de normas jurídicas que exigen el cumplimiento del principio de suficiencia del acto administrativo sancionador, al imponer una sanción administrativa accesoria siete (7) meses y quince (15) días después de haberse impuesto la sanción administrativa principal”.

En este orden de ideas manifestó que “…no puede el Contralor General de la República, dictar un acto administrativo sancionador fraccionado en el sentido de que, dicta un acto administrativo sancionador, como decisión de un proceso seguido en la Contraloría General de la República (…), declarando la Responsabilidad Administrativa e imponiendo una multa, guardándose la facultad de imponer una sanción accesoria a la principal para el momento que de manera discrecional lo considere oportuno”, concluyendo que en el presente caso, la sanción de inhabilitación del recurrente para el ejercicio de la Función Pública, debió ser impuesta en la oportunidad en que se declaró su responsabilidad administrativa.

Finalmente denunció la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta, pues aseguró que “…la pena principal, como sería la Declaratoria de Responsabilidad Administrativa y la correspondiente multa, infligen un mal menor que la pena accesoria de inhabilitación para el ejercicio de Funciones Públicas por quince (15) años, lo cual rompe con elementos lógicos que rigen el ‘Ius Puniendi’ del Estado en el sentido que la sanción principal signifique el castigo principal, mientras que las accesorias, son consideradas de menores efectos sobre el sancionado, en este caso, la sanción accesoria inflige un daño mayor a la principal”.

Igualmente consideró que “…el hecho imputado no se corresponde con el supuesto de hecho de la norma, [pues, a su decir] la Contraloría General, para lograr la adecuación, valoriza únicamente el hecho y lo cataloga, sin ningún tipo de análisis, como una ‘Imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del Patrimonio Público’ convirtiendo de esta forma el Numeral 2 del artículo 91 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], en una norma en blanco, por cuanto será imprudencia o negligencia en la preservación de los bienes del patrimonio público, todo acto u omisión que la Contraloría valore como tal, sin mas análisis que su sola expresión, y desde este punto de vista cualquier cosa podría ser”. (Sic).        

De tal manera que, en su criterio, “…la circunstancia que agrava el ilícito es el mismo hecho considerado irregular, es decir, la actuación que el Contralor de forma arbitraria, sin ninguna previsión legal, ha valorado como imprudente para poderla subsumir en el hecho de la norma, para declarar la Responsabilidad Administrativa, es la misma que ahora considera como circunstancia agravante para aplicar la sanción de inhabilitación. Todo esto, indica, que a juzgar por la motivación del acto, no existe tal circunstancia agravante y mucho menos en la magnitud que se necesita para aplicar la sanción accesoria máxima”, concluyendo que “…son inexistentes las circunstancias de hecho, requeridas por el Contralor General de la República para imponer[le] una sanción de inhabilitación para el ejercicio de Funciones Públicas por quince (15) años, violando de esta forma el principio de Proporcionalidad de la sanción administrativa…”. (Sic). 

 Por las razones anteriormente expuestas, la parte actora solicitó que se declare con lugar el recurso interpuesto y en consecuencia, la nulidad de la Resolución N° 01-00-000185 de fecha 1° de diciembre de 2008, dictada por el Contralor General de la República.

III

ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Las abogadas Rose Fátima Viloria Ortega y Linda Carolina Aguirre Andrade, ya identificadas, actuando en representación de la Contraloría General de la República, en la oportunidad de presentar su escrito de informes, objetaron los alegatos formulados por el recurrente, de la siguiente manera:

Señalaron que a los fines de privilegiar el derecho a la defensa y al debido proceso que asiste a los administrados, el Contralor General de la República procede a imponer las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, después de que la decisión de responsabilidad haya quedado firme en sede administrativa, ya sea porque fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la misma o por haber transcurrido específicamente el lapso para el ejercicio del mismo.

Continuaron indicando que “…el iter abierto, sustanciado y decidido a los fines de determinar la responsabilidad administrativa; lo cual incluye la decisión del recurso de reconsideración que eventualmente el administrado interponga, es el que sirve de fundamento para que ‘sin que medie otro procedimiento’ [su] representado, a la luz de la gravedad de las irregularidades comprobadas en el mismo, determine la temporalidad de la sanción de inhabilitación que corresponde aplicar”.

   Afirmaron que lo anteriormente expuesto “…justifica que el legislador no haya previsto la imposición de las sanciones del 105 en el lapso a que se contrae el artículo 103, dentro del cual -como expresamente lo indica la norma- el titular del órgano de control fiscal correspondiente, según proceda, sólo podrá decidir si formula el reparo, declara la responsabilidad administrativa, impone la sanción de multa, absuelve o declara el sobreseimiento de la causa”.

En  este mismo orden de ideas manifestaron que “…-contrario a lo que aspira el recurrente-, las sanciones contempladas en el citado artículo 105, requieren ser impuestas en un acto administrativo distinto al que contiene tal declaratoria de responsabilidad; máxime si se toma en cuenta que no en todos los casos dicha declaratoria es dictada por la Contraloría General de la República, pues, se trata de una competencia otorgada legalmente a todos los órganos de control fiscal y, por tanto, han de constar en un acto administrativo diferente y previo al que de manera exclusiva corresponde dictar a [su] representado sobre la base del referido artículo 105”. (Destacado del escrito).

No obstante advirtieron que a los fines de otorgar seguridad jurídica a los administrados, la imposición de las aludidas sanciones se encuentran sometidas, de manera análoga, “…al régimen de prescripción previsto en el artículo 114 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tal como lo dejó sentado esta Sala en sentencia N° 1516 de fecha 21 de noviembre de 2009 (…)”.

Alegaron que en el presente caso, el lapso de prescripción “…comenzó a correr el 15 de abril de 2008 (fecha en que fue dictada la declaratoria de responsabilidad administrativa) quedó interrumpido con la interposición del recurso de reconsideración por parte del recurrente y la decisión que lo declaró sin lugar. De manera que desde el 02 de julio de 2008 -la fecha en que el impugnante se le notificó de la confirmatoria de la responsabilidad administrativa (Folio 2330) hasta el 17 de diciembre de 2008, -data que fue notificado de la Resolución recurrida (Folio 2414), solamente transcurrieron cinco (5) meses y (15) días de los cinco (5) años a que se contrae el aludido lapso (…). De ahí que, contrario a lo que denuncia el recurrente, la sanción de inhabilitación le fue impuesta tempestivamente y en respecto a lo que él califica como ‘Principio de Suficiencia del acto administrativo sancionador’…”.

Por otra parte, negaron la supuesta violación del principio de proporcionalidad de la sanción, por cuanto consideran que en la oportunidad de declarar la responsabilidad administrativa de la parte actora, el órgano contralor determinó, con fundamento en la apreciación de las pruebas cursantes en el expediente administrativo, “…que el recurrente con su actuación irregular incurrió en imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público y, por tanto, subsumió su conducta en el artículo 91.2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) y en el caso de marras [su] representado consideró como agravantes las circunstancias siguientes: a) que el recurrente fuese funcionario de la Contraloría General de la República, b) que el recurrente fuese designado por el Contralor General de la República, mediante Resolución publicada en Gaceta Oficial, para actuar como Contralor Interventor de la Contraloría del estado Guárico y, c) que el recurrente hubiese asumido una actuación imprudente en el ejercicio de las funciones que le habían sido encomendadas. De ahí que en la oportunidad que [su] representado le impuso la sanción de inhabilitación en su máxima expresión lo hizo de manera proporcional a la gravedad que, en su criterio, comportan las circunstancias anotadas y no -como erróneamente lo indica el recurrente- tomando en cuenta la sola ocurrencia del ilícito por el cual fue declarado responsable en lo administrativo”.

Finalmente destacaron que “…tampoco es válido el argumento del recurrente de que fue transgredida la proporcionalidad que debería existir entre la sanción de multa y la inhabilitación, (la cual le ocasionó un mal mayo), dado que -contrario a lo que éste interpreta- no existe entre ellas una relación de sanción principal y sanción accesoria (…) tal como lo sostuvo la Sala Constitucional en sentencia N° 1.270  de fecha 12 de agosto de 2008…” (Sic).

Concluye así la representación de la Contraloría General de la República sus afirmaciones, solicitando que se declare sin lugar el recurso intentado.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada Eira María Torres Castro, en su carácter de Fiscala Provisoria de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, designada para actuar ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, en la oportunidad de emitir opinión en el presente caso indicó que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto debía declararse parcialmente con lugar, con fundamento en las razones siguientes:

Expuso que “…el Contralor General de la República, una vez declarada la responsabilidad administrativa, sin ningún otro procedimiento está facultado para acordar una sanción accesoria como es en este caso la inhabilitación y en cuanto a la oportunidad para que dicte el precitado acto, no tiene estipulado en la ley un tiempo determinado para decidir, salvo el lapso establecido en el artículo 103 que corresponde a la autoridad competente cuando tramita el procedimiento de responsabilidad administrativa, o sea, tanto en la etapa de investigación como en etapa de determinación de la responsabilidad administrativa, y siendo que el tiempo trascurrido no resulta extremadamente largo lo cual efectivamente violaría derechos constitucionales al querellante, considera el Ministerio Público que tal alegato debe ser desvirtuado”.

Asimismo consideró que debía desestimarse la supuesta violación al Principio de Suficiencia del Acto Administrativo Sancionador, por cuanto a su decir, “…la declaratoria de responsabilidad administrativa apareja una gama de sanciones de distinta naturaleza, entre ellas como es la pecuniaria, que reviste la imposición de la multa; y las accesorias, entre las que se encuentra, la inhabilitación en el ejercicio de las funciones públicas, por lo que no se estaría fraccionando la decisión como tal si no que en este procedimiento establece la ley que primero se decreta la responsabilidad administrativa y multa, y luego el Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente le corresponde de acuerdo al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, acordar la suspensión, destitución o inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas a través de una resolución distinta a la que acordó la responsabilidad administrativa …” (Sic).

No obstante advirtió, que “…la multa impuesta al querellante luego de la declaratoria de responsabilidad administrativa por la cantidad de Seiscientos Sesenta y Dos con Cincuenta Unidades Tributarias (662,50), corresponde al término medio establecido en el artículo 94 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], por lo que efectivamente cobra vigencia el alegato del querellante en el sentido que debió aplicarse igualmente a la sanción de inhabilitación la misma proporción, cuestión que no sucedió y en cambio se sancionó con una inhabilitación de quince (15) años, siendo este, el periodo máximo de la norma señalada, por lo que [su representada] considera que sí se violó el Principio de proporcionalidad, lo que traerá como consecuencia la revisión del acto en cuanto a este alegato (Sic). 

  Por las razones antes expuestas, la representante del Ministerio Público consideró que el presente recurso debe ser declarado parcialmente con lugar.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como punto previo al análisis de fondo de la pretensión de nulidad objeto de la presente decisión, debe esta Sala pronunciarse respecto a la solicitud formulada por el recurrente en fecha 7 de octubre de 2010, contentiva de la aceptación de su escrito de conclusiones presentado en esa oportunidad, pues a su decir, el acto de informes “…fue adelantad[o] y no pudo enterar[se] de tal circunstancia…”.

 Al respecto, es necesario advertir que conforme al  principio procesal de preclusividad de los lapsos, el proceso debe entenderse como una sucesión de actos dispuestos para que la actividad de las partes y el juez se desarrollen en determinado período, luego del cual se consideran extemporáneos. La esencia de tal principio es la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal por alcanzar los límites establecidos en la Ley.

Esta preclusividad de los lapsos y términos procesales está prevista en el artículo 202 del Código de Procedimiento Civil, que se aplica ratione temporis, por remisión expresa del primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, indicando al respecto que:

“Artículo 202. Los términos o lapsos procesales no podrán prorrogarse ni abrirse de nuevo después de cumplidos, sino en los casos expresamente determinados por la ley, o cuando una causa no imputable a la parte que lo solicite lo haga necesario. (…)”.

Ahora bien, observa la Sala que con relación a la oportunidad para la celebración del acto de informes, el aparte octavo del artículo 19 de la mencionada Ley, establece lo siguiente: “Iniciada la relación de la causa, las partes deberán presentar sus informes en forma oral, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la hora que fije el Tribunal Supremo de Justicia”.

En el presente caso, de las actas que conforman el expediente se constata, que a diferencia de lo alegado por la parte actora, el 2 de febrero de 2010, se fijó el acto de informes “para el décimo (10°) día de despacho siguiente”, esto es, el 2 de marzo de 2010, siendo diferido en tres (3) oportunidades, hasta que finalmente, fue fijado para el 19 de mayo de ese año, fecha en la cual se dejó constancia sólo de la comparecencia de la representación de la Contraloría General de la República.

Asimismo se observa, que una vez vencido el lapso para la presentación de informes, en fecha 7 de julio de 2010, la causa entró en estado de sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 Siendo ello así y visto que el escrito de conclusiones presentado el 7 de octubre de 2010, por el ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar, fue consignado extemporáneamente y en éste se reproducen los alegatos esgrimidos en su escrito libelar, debe desestimarse la solicitud formulada en tal sentido, con fundamento en el principio de preclusividad de los lapsos procesales. Así se declara.

Precisado lo anterior, pasa este Máximo Tribunal a pronunciarse sobre el mérito del asunto debatido y en tal sentido observa, que el recurrente solicitó la nulidad de la Resolución N° 01-00-000185 del 1° de diciembre de 2008, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de quince (15) años, en virtud de haber sido declarado responsable administrativa en su condición de Contralor Interventor de la Contraloría del Estado Guárico.

En primer lugar, la parte actora denunció que el acto impugnado fue dictado de manera extemporánea, toda vez que considera que la sanción de inhabilitación debió ser impuesta en la misma oportunidad en que fue dictada la decisión de responsabilidad administrativa, por ser accesoria a ésta y en el presente caso, dicha sanción fue ordenada después de haber transcurrido “siete 07 meses y quince días” del acto que declaró su responsabilidad administrativa, lo cual, en su criterio, violó lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que “obliga a que tal sanción deba hacerse en el momento en que la ley lo establece como accesoria a la sanción principal”.

Al respecto, es necesario señalar que por notoriedad judicial se constató que mediante sentencia N° 00246 del 24 de marzo de 2010, esta Sala declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azócar, contra el acto administrativo de fecha 23 de junio de 2008, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, a través del cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la decisión del 7 de abril de 2008, que declaró su responsabilidad administrativa, dictada por el mencionado Director, actuando por delegación del Contralor General  de la República.

Asimismo se observa, que del contenido de la Resolución N° 01-00-000185 de fecha 1° de diciembre de 2008, se desprende que el Contralor General de la República impuso al accionante la sanción de inhabilitación de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.(…)”. (Negrillas de la Sala).

De la norma anteriormente transcrita se desprende, que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas es de carácter accesorio, cuya imposición corresponde de manera “exclusiva y excluyente” al Contralor General de la República, quien la aplicará una vez determinada la responsabilidad administrativa y “sin que medie ningún otro procedimiento”, tomando en consideración la gravedad de la falta cometida.

Ahora bien, visto que en el presente caso, la responsabilidad administrativa fue declarada por el Director de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, actuando por delegación de la máxima autoridad de ese órgano contralor, contrariamente a lo señalado por la parte actora, en ese mismo acto declarativo de responsabilidad no hubiese podido imponer el mencionado Director al recurrente la sanción de inhabilitación, sin incurrir en incompetencia manifiesta, toda vez que éste únicamente tenía una delegación específica, siendo la sanción accesoria una atribución exclusiva y excluyente del Contralor General de la República, a tenor de lo establecido en el artículo 105 anteriormente citado.

En este sentido, debe advertirse que si bien ambos pronunciamientos pueden coexistir en uno solo, como cuando es el propio Contralor General de la República la autoridad llamada legalmente a decidir la responsabilidad administrativa de determinado funcionario, caso en el cual, eventualmente, luego de declarada aquélla, puede proceder de inmediato a imponer la sanción de inhabilitación, ello no implica que las sanciones accesorias deban ser inexorablemente acordadas en el mismo acto de declaratoria de responsabilidad, como pretende el recurrente, toda vez que dicha competencia es otorgada a todos los órganos de control fiscal  y por tanto debe constar en un acto administrativo previo y diferente.

Asimismo, es necesario señalar que, a diferencia de lo sostenido por la parte actora,  el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no consagra un lapso expreso para que el Contralor General de la República imponga las sanciones accesorias a las que alude dicha norma, siendo el lapso establecido en el artículo 103 eiusdem, sólo para que el órgano de control fiscal correspondiente, según proceda, decida “…si formula el reparo, declara la responsabilidad administrativa, impone multa, absuelve de dichas responsabilidades o pronuncia el sobreseimiento…”.

Por las razones anteriormente expuestas, deben desestimarse las denuncias formuladas por el recurrente relativas a la extemporaneidad del acto impugnado y violación del artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Así se declara.

En segundo lugar, el accionante alegó la violación del “principio de suficiencia del acto administrativo sancionado” por parte del ciudadano Contralor General de la República, al haber dictado un acto administrativo fraccionado, e imponerle una sanción administrativa accesoria “siete (7) meses y quince (15) días” después de haber declarado su responsabilidad administrativa, pues, en su criterio, el máximo órgano contralor no se encuentra facultado para decidir discrecionalmente el momento en que debe aplicar una sanción accesoria.

Con relación a la presunta violación del principio de suficiencia del acto administrativo sancionador, debe esta Sala reiterar que, tal como fue aclarado  en líneas anteriores, en el presente caso la responsabilidad administrativa del recurrente, no fue declarada personalmente por el ciudadano Contralor General de la República sino a través de una delegación efectuada al Director de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, razón por la cual, debía constar en un acto administrativo previo y diferente a la sanción de inhabilitación que fue impuesta por el máximo órgano contralor. En consecuencia, debe desestimarse la denuncia efectuada en este sentido. Así se decide.

Sin embargo, debe advertirse que ante la ausencia de un lapso expreso para que el Contralor General de la República imponga las sanciones accesorias a las que alude el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, este Máximo Tribunal ha considerado procedente en casos similares al de autos, dada la especialidad de la materia, aplicar el lapso general de prescripción de cinco años establecido en el artículo 114 eiusdem, computándolo a partir de la fecha de la declaratoria de responsabilidad administrativa. (Vid., entre otras, Sentencia de esta Sala  Nos. 01516 y 00782 de fechas 21 de octubre de 2009 y 28 de julio de 2010, respectivamente).

En tal sentido, es necesario señalar que la prescripción constituye un modo de extinguir la responsabilidad disciplinaria dado el trascurso del tiempo -desde la comisión de la falta- sin que se inicie la investigación correspondiente, lo que impide al Estado aplicar las sanciones a que haya lugar por razones de seguridad jurídica y oportunidad, con el objeto de no prolongar indefinidamente la posibilidad de imponer sanciones ni vaciar de contenido el ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración.

De esta manera, el artículo 114 de la Ley Orgánica de  la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dispone lo que a continuación se transcribe:

 “114. Las acciones administrativas sancionatorias o resarcitorias derivadas de la presente Ley, prescribirán el término de cinco (5) años, salvo que en Leyes especiales se establezcan plazos diferentes.

Dicho término se comenzará a contar desde la fecha de ocurrencia del hecho, acto u omisión que origine la responsabilidad administrativa, la imposición de la multa o la formulación del reparo; sin embargo cuando el infractor fuere funcionario público, la prescripción comenzará a contarse desde la fecha de cesación en el cargo ostentado para la época de ocurrencia de la irregularidad. Si se tratare de funcionarios que gocen de inmunidad, se contará a partir del momento en que ésta hubiere cesado o haya sido allanada. Si durante el lapso de prescripción el infractor llegare a gozar de inmunidad, se continuarán los procedimientos que pudieran dar lugar a las acciones administrativas, sancionatorias o resarcitorias que correspondan.

En casos de reparos tributarios, la prescripción se regirá por lo establecido en el Código Orgánico Tributario.”

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, esta Sala considera que no operó la prescripción de la acción disciplinaria en el presente caso, ya que el 7 de abril de 2008, fue dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del ciudadano Contralor General  de la República, el acto mediante el cual se declaró responsable administrativamente al actor y la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, fue impuesta el 1° de diciembre de ese año, esto es, apenas siete  (7) meses después de declarada la responsabilidad del accionante, con lo cual queda evidenciado que no transcurrió el lapso previsto en la citada norma. Así se declara.

Finalmente se observa, que la parte actora denunció que el Contralor General de la República actuó de manera arbitraria al dictar el acto impugnado, por cuanto considera que son “…inexistentes las circunstancias de hecho, requeridas (…) para imponer[le] una sanción de inhabilitación para el ejercicio de Funciones Públicas por quince (15) años, violando de esta forma el principio de Proporcionalidad de la sanción administrativa…”.

Igualmente sostuvo que la pena principal, como sería la declaratoria de responsabilidad administrativa y la correspondiente multa, infligen un mal menor que la sanción accesoria de inhabilitación para el ejercicio de Funciones Públicas por quince (15) años.

Con relación a esta denuncia, las apoderadas judiciales de la Contraloría General de la República negaron la supuesta violación del principio de proporcionalidad de la sanción, por cuanto, a su decir, en la oportunidad de declarar la responsabilidad administrativa del accionante, el órgano contralor determinó, con fundamento en la apreciación de las pruebas cursantes en el expediente administrativo, “…que el recurrente con su actuación irregular incurrió en imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público y, por tanto, subsumió su conducta en el artículo 91.2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) y en el caso de marras [su] representado consideró como agravantes las circunstancias siguientes: a) que el recurrente fuese funcionario de la Contraloría General de la República, b) que el recurrente fuese designado por el Contralor General de la República, mediante Resolución publicada en Gaceta Oficial, para actuar como Contralor Interventor de la Contraloría del estado Guárico y, c) que el recurrente hubiese asumido una actuación imprudente en el ejercicio de las funciones que le habían sido encomendadas. De ahí que en la oportunidad que [su] representado le impuso la sanción de inhabilitación en su máxima expresión lo hizo de manera proporcional a la gravedad que, en su criterio, comportan las circunstancias anotadas y no -como erróneamente lo indica el recurrente- tomando en cuenta la sola ocurrencia del ilícito por el cual fue declarado responsable en lo administrativo”.

Por su parte, la representación del Ministerio Publico advirtió, que “…la multa impuesta al querellante luego de la declaratoria de responsabilidad administrativa por la cantidad de Seiscientos Sesenta y Dos con Cincuenta Unidades Tributarias (662,50), corresponde al término medio establecido en el artículo 94 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], por lo que efectivamente (…) debió aplicarse igualmente a la sanción de inhabilitación la misma proporción, cuestión que no sucedió y en cambio se sancionó con una inhabilitación de quince (15) años, siendo este, el periodo máximo de la norma señalada, por lo que considera que sí se violó el Principio de proporcionalidad, lo que traerá como consecuencia la revisión del acto en cuanto a este alegato

Al respecto, debe señalarse que el principio de proporcionalidad se encuentra previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los siguientes términos:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

La referida disposición normativa establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).

En el presente caso se observa, que el Contralor General de la República le impuso al recurrente la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, debido a la declaratoria de responsabilidad de la que fue objeto por parte del Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del referido Contralor, a tenor de lo establecido en el numeral 2 del artículo 91 eiusdem, por “…haber actuado de manera imprudente en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público, al impartir en fecha 12 de diciembre de 2002, la aprobación del control previo al compromiso en el contrato No. 2002-09-070 celebrado el día 30 de septiembre de 2002, entre el ente contratante (Alcaldía del Municipio Pedro Zaraza del estado Guárico-Gobernación del referido Estado) y el contratista (Ingeniería Pecha C.A.), así como la aprobación del control previo al pago mediante el Oficio Nro.DIV.O/P: 153 del 31 de diciembre de 2002, al autorizar, la cancelación del 30% de anticipo estipulado en el referido contrato, por la suma de doscientos nueve millones seiscientos cincuenta y cuatro mil quinientos ochenta y siete bolívares con catorce céntimos (Bs.209.654.587,14), actualmente doscientos nueve mil seiscientos cincuenta y cuatro bolívares fuertes con cincuenta y nueve céntimos (Bs.209.654,59), sin observar que mediante la Resolución Nº 22-2002 del 09 de mayo de 2002, se había resuelto que ese órgano de control fiscal se abstendría de ejercer el control previo en la adquisición de bienes o servicios y/o en la celebración de otros contratos que implique compromisos financieros, así como a las órdenes de pago que se emitieran contra el tesoro estadal…”, la cual quedó firme tanto en sede administrativa, el 23 de junio de 2008, a través del acto administrativo que declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por el accionante, como en la judicial, mediante sentencia N° 00246 de fecha 24 de marzo de 2010, dictada por esta Sala Político-Administrativa que declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto en contra de éste último acto.

De lo anteriormente expuesto se evidencia, que la inhabilitación aplicada se adecuó al supuesto de hecho y fines de la norma que la prevé, por cuanto fue aplicada por el Máximo Órgano Contralor como una sanción adicional a la declaratoria de responsabilidad administrativamente del accionante, actuando dentro de los límites de competencia que le confiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Ahora bien, con relación a la proporcionalidad de la sanción, se evidencia que la referida inhabilitación fue impuesta por el período máximo establecido en el mencionado artículo 105, esto es, por quince (15) años, bajo el argumento de que el ciudadano Jesús Manuel Rodríguez Azocar “siendo funcionario de la Contraloría General de la República y designado por [el Contralor General de la República] para actuar como Contralor Interventor de la Contraloría del Estado Guárico, comportó una actuación imprudente en el ejercicio de las funciones que le fueron encomendadas, circunstancias que deben ser consideradas como agravantes”

Sin embargo, debe advertirse que en la declaratoria de la responsabilidad administrativa, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del referido Contralor, expresamente señaló que “…habiéndose considerado y compensado de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, las circunstancias agravantes contenidas en los literales ‘b’ y ‘c’ y la circunstancia atenuante previstas en el numeral 1, ambas tipificadas en el artículo 66 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, referidas a la condición de funcionario público de los declarados responsables, gravedad del perjuicio fiscal y el no haber incurrido los mismos en falta que ameriten la imposición de multas, durante los (3) años anteriores a aquél en que se cometió la infracción, ACUERDA  imponer multa de manera individual equivalente a seiscientos sesenta y dos con cincuenta unidades tributarias (662,50 U.T.) a los ciudadanos (…) JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZOCAR  (…) en sus condiciones de  (…) Contralor Interventor del Estado Guárico, respectivamente, por la cantidad de NUEVE MILLONES  OCHOCIENTOS CINCO MIL BOLÍVARES (Bs.9.805.000,00), equivalente a nueve mil ochocientos cinco bolívares fuertes (Bs.F. 9.805,00) en atención al valor de la Unidad Tributaria establecida en CATORCE MIL OCHOCIENTOS BOLÍVARES (Bs. 14.800,00) vigente para el momento en que ocurrieron los hechos (…)”. (Sic). (Folio 2182 de la Pieza N° 7 del expediente administrativo).

Siendo ello así, esta Sala considera que tal como lo sostuvo el Ministerio Público, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas aplicada al recurrente por el período máximo de quince (15) años, resulta desproporcionada con relación a la gravedad de la irregularidad cometida, toda vez que  la multa aplicada al recurrente como consecuencia de la declaratoria de la responsabilidad administrativa (la cual se encuentra definitivamente firme), no fue fijada en el límite máximo de mil unidades tributarias (1000 U.T.), previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por el contrario, con fundamento en “la gravedad de la falta y a la entidad de los perjuicios causados”, se estimó que ésta debía ser aplicada por la cantidad de nueve mil ochocientos cinco bolívares (Bs.9.805,00), “equivalente a seiscientos sesenta y dos con cincuenta unidades tributarias (662,50 U.T.)”. En consecuencia, se ordena al Contralor General de la República, a los fines de que proceda nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación impuesta, dentro de los noventa (90) días siguientes a la notificación del presente fallo, debiendo informar a la Sala y al recurrente. Así se decide.

Precisado lo anterior, se declara parcialmente con lugar el recurso de nulidad interpuesto y se anula la Resolución N° 01-00-000185 del 1° de diciembre de 2008, dictada por el Contralor General de la República, sólo en cuanto se refiere al período de quince (15) años de la sanción de inhabilitación. Así finalmente se decide.

VI

DECISIÓN

 Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad ejercido por el ciudadano JESÚS MANUEL RODRÍGUEZ AZÓCAR. En consecuencia;

 1. Se ANULA parcialmente el acto administrativo contenido en la Resolución N° 01-00-000185 del 1° de diciembre de 2008, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en cuanto se refiere al período de quince (15) años de la inhabilitación impuesta al recurrente.

2. Se ORDENA al CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que proceda nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación en los términos establecidos en este fallo, lo cual deberá hacerse dentro de los noventa (90) días siguientes a la notificación de la presente decisión, debiendo informar a la Sala y al recurrente.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de marzo del año dos mil once (2011). Años 200º de la Independencia y 152º de la Federación.

 

             La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

                                                                                                                                        La Vicepresidenta - Ponente

                                                                      YOLANDA JAIMES GUERRERO

 

Los Magistrados,

LEVIS IGNACIO ZERPA

    

 

                                                                                                                                                               

                                                                           EMIRO GARCÍA ROSAS

 

TRINA OMAIRA ZURITA

 

 

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

 

En veinticuatro (24) de marzo del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00363, la cual no está firmada por la Magistrada Trina Omaira Zurita, por motivos justificados.

 

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN