MAGISTRADO PONENTE HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

EXP. Nº 2007-0003

 

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 20 de diciembre de 2006, el ciudadano Pietro De Luca De Luca, titular de la cédula de identidad Nro. 7.273.044, actuando con el carácter de Presidente de la sociedad mercantil P.D.L. CONSTRUCCIONES, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en fecha 16 de enero de 1992, bajo el Nro. 20, Tomo 456-B, asistido por el abogado Carlos Desiderio Delgado, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 28.570, interpuso RECURSO DE NULIDAD por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad, conjuntamente con Amparo Cautelar, contra el acto administrativo Nro. SNC/DG/0AJ/N°0000514 dictado en fecha 11 de diciembre de 2006 por el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, mediante el cual acordó suspender provisionalmente de dicho registro a la mencionada empresa.

Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala en fecha 9 de enero de 2007 y, a fin de decidir sobre la acción de amparo cautelar solicitada, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 7 de febrero de 2007, se eligió la Junta Directiva de esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; y Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas

Para decidir, la Sala observa:

I

ANTECEDENTES

            Señala la recurrente que mediante comunicación Nro. SNC/DG/AJ/No. 0000514 de fecha 11 de diciembre de 2006, el ciudadano Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, le notificó que el 29 de noviembre de 2006, se abrió un procedimiento administrativo en su contra, por la “presunta incursión por parte de la señalada sociedad mercantil de la sanción de Suspensión del Registro Nacional de Contratistas contemplada en el numeral 3 del artículo 116 del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones”, y asimismo se dictó la medida administrativa de suspensión provisional del Registro Nacional de Contratistas, suspendiéndose en consecuencia los efectos del Certificado de Inscripción correspondiente desde la fecha en que fue dictado el auto de apertura hasta que sea dictada la decisión final en el procedimiento administrativo.

            Expone seguidamente el actor que en el acto administrativo impugnado se afirma que el referido procedimiento se inició como consecuencia del oficio de fecha 6 de febrero de 2006, mediante el cual el Presidente de la Junta Liquidadora del Fondo de Inversión Social de Venezuela informó al Servicio Nacional de Contrataciones la rescisión del contrato de obra suscrito con la empresa PDL CONSTRUCCIONES, C.A., cuyo objeto era la construcción del Consultorio Popular ubicado en la calle principal, Sector Mina Abajo, frente al Mercal, Parroquia Pozo Verde, Municipio Caroní, Estado Bolívar y la Construcción del Consultorio Popular ubicado en la calle Salto Ángel, Vía El Pao, Km. 31, Sector Sierra Caroní, Parroquia Pozo Verde, Municipio Caroní, Estado Bolívar.

            Asimismo, alega que dicho acto se encuentra afectado de nulidad absoluta, por cuanto de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el auto de apertura del procedimiento implica que la Administración sustanciará y tramitará un procedimiento cuyo resultado final será la imposición o no de sanciones al administrado, pero que de ninguna manera la referida disposición “faculta a la administración para imponer anticipadamente sanción alguna al particular, o para despojarlo sin derecho a la defensa y al debido proceso de derechos subjetivos e intereses legítimos, como en el presente caso lo es para mi representada estar inscrita en el Registro Nacional de Contratistas.”

            Denuncia que el acto en cuestión viola el artículo 9 de la referida Ley, al carecer de motivación, toda vez que no explica las razones de hecho y de derecho en que se sustenta, siendo que únicamente “(…) se limita a decir que para contratar con la administración es menester estar inscrito en el Registro Nacional de Contratistas, pero no dice en qué consiste el supuesto de hecho que le atribuye como infracción o incumplimiento a mi representada.”

            En ese mismo sentido, denuncia que el acto se encuentra afectado del vicio de ausencia de base legal, por cuanto -a su entender- las normas citadas como fundamento de su decisión son inaplicables al presente caso, ya que suponen que se haya demostrado una infracción al aludido Decreto de reforma parcial de la Ley de Licitaciones para poder aplicarlas previo el procedimiento de rigor.

            Refiere igualmente que el acto impugnado viola el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por existir, a juicio de la recurrente, prescindencia total y absoluta del procedimiento para dictar la medida adoptada, ya que “(…) el auto de apertura no constituye en sí el procedimiento mismo”, señalando que la suspensión provisional no figura en la Ley de Licitaciones, y que ese numeral sólo hace referencia a los infractores de dicho Decreto, pero que no puede aplicarse a casos distintos como lo es el incumplimiento de un contrato de obra.

            Alega además que el acto administrativo dictado a tenor del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “(…) prejuzga como definitivo el asunto que debe ser objeto del procedimiento, y en consecuencia la administración ha debido ser rigurosa en el cumplimiento de los requisitos formales que exige el artículo 18 de la misma Ley, y esepcialmente (sic) del artículo 73 (no indicó los recursos que preceden, ante cuál órgano se ejercen y de sus lapsos para interponerlos), ya que conforme el artículo 102 de la Ley de Licitaciones dicho acto agota la vía administrativa”. (Destacado del escrito).

            Asimismo, sostiene que el acto cuestionado viola los principios de proporcionalidad y racionalidad, al aplicar la sanción más severa, ya que no toma en cuenta el número de contratos ejecutados impecablemente para la Administración, su falta de sanción o amonestación anterior, ni mucho menos la entidad, cuantía o importancia de la presunta infracción. 

            En otro orden de ideas, la parte actora solicitó a esta Sala que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 del Texto Constitucional, desaplique el numeral 3 del artículo 116 del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.556 Extraordinario, del 13 de noviembre de 2001, por ser “(…) una norma coactiva que limita el ejercicio de los ciudadanos de los derechos consagrados en el Texto Constitucional y por lo tanto colide con ellos, a saber: el artículo 7° que consagra la primacía de la norma constitucional sobre cualquier otra de rango legal o sublegal; el 21 relativo a la igualdad ante la ley; el 26 relativo al derecho de acceso a la justicia; y el 49 relativo al derecho al debido proceso y a la defensa.” (Destacado del escrito recursivo).

            En este mismo sentido, afirma que la norma cuya desaplicación es solicitada, castiga con una suspensión de dos a tres años a quien ejerza recurso contra los actos o procedimientos previstos en el referido Decreto, y que si bien “(…) se intercaló la frase ‘manifiestamente temerarios’ (…)”, se deja un amplio margen de discrecionalidad para la Administración, pues no se indica quién dirá en cada caso lo que es temerario o no, lo cual -según aduce- “(…) limita la libertad y el derecho de acceder a la justicia y ejercer acciones, recursos y derechos frente a la administración.”.

II

PUNTO PREVIO

            Antes de cualquier otra consideración, es menester destacar que mediante sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le venía dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se mostraba incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala en el fallo citado que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un íter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo así este Máximo Tribunal, previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluyó así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

III

COMPETENCIA DE LA SALA

            Conforme al criterio jurisprudencial antes referido, debe la Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto se observa que se ha intentado un recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, por tanto, como quiera que esta acción así ejercida reviste un carácter accesorio y cautelar, cuya finalidad es garantizar la inviolabilidad de derechos constitucionales a los particulares mientras dure el juicio, la competencia del mismo estará determinada por las reglas aplicables a la acción principal.

Se observa que el recurso en cuestión ha sido interpuesto contra el acto administrativo dictado por el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, mediante el cual ordenó la aplicación de la medida de suspensión provisional en el Registro Nacional de Contratistas en el marco de un procedimiento administrativo abierto en contra de la recurrente.

            Ahora bien, señala el numeral 31 del primer aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, como competencia de la Sala Político- Administrativa, lo siguiente:

“Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional;”

 

            De la transcrita norma se desprende que ha sido ratificada la competencia de esta Sala Político Administrativa para conocer de la nulidad de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango nacional.

Adicionalmente, esta Sala mediante sentencia N° 2.271 de fecha 24 de noviembre de 2004 (Ponencia Conjunta caso Tecno Servicios Yes’Card, C.A. contra Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), fijó posición considerando necesario continuar aplicando el criterio de interpretación del ordinal 10 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual, la competencia de esta Sala en materia de control de los actos dictados por la Administración Pública a través del recurso contencioso administrativo de nulidad queda limitada a aquellos actos emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, los cuales, de conformidad con lo previsto en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.305 del 17 de octubre de 2001, están constituidos por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras; así como de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, a saber, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales, salvo que la competencia esté atribuida expresamente a otra autoridad.

            Asimismo, en la referida decisión esta Sala, actuando como ente rector de la jurisdicción contencioso administrativa, transitoriamente delimitó las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, señalando que corresponde a dichos Órganos Jurisdiccionales, la competencia para conocer y decidir las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.

            Corresponde entonces a esta Sala determinar su competencia para conocer del recurso incoado, atendiendo a lo previsto en las disposiciones legales mencionadas y al criterio sostenido en la referida decisión judicial; para ello observa:

El acto impugnado emanó del Director General del Servicio Nacional de Contrataciones, servicio autónomo sin personalidad jurídica creado por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, adscrito al Ministerio de Industria y Comercio (actualmente Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio), lo cual, en principio, podría hacer pensar que tratándose de un servicio autónomo sin personalidad jurídica, el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos que de él emanen debe corresponder a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en atención a la jurisprudencia mencionada.

Sin embargo, de un análisis más profundo de las disposiciones del comentado Decreto Ley, se aprecia que ese instrumento normativo le atribuyó al referido servicio autónomo -entre otras-, competencia para emitir dictamen sobre las materias por él reguladas cuando así lo requieran las autoridades judiciales o administrativas; dictar las normas de organización y funcionamiento del Registro Nacional de Contratistas, así como los criterios conforme a los cuales se realizarán la clasificación de especialidad y la calificación legal y financiera de los interesados a los fines de su inscripción en el Registro Nacional de Contratistas; suspender del Registro Nacional de Contratistas a los infractores del referido Decreto Ley; estimular y fortalecer el establecimiento y mejoramiento de normas técnicas para obras, bienes y servicios, en coordinación con los organismos e instituciones competentes; estimular y fortalecer el establecimiento y mejoramiento de los sistemas de control de la ejecución de contrataciones de obras, bienes y servicios por las personas jurídicas de derecho público sometidas a dicha Ley, así como elaborar los expedientes que contengan irregularidades a efectos de ser remitidos a la Contraloría General de la República a fin de la aplicación de las sanciones previstas en el analizado Decreto Ley.

Asimismo, de acuerdo con la Ley in commento, al Servicio Nacional de Contrataciones le fue transferida la adscripción del Registro Nacional de Contratistas, dependencia encargada del empadronamiento de las empresas contratables por las personas jurídicas de derecho público, con la finalidad de centralizar, organizar y suministrar en forma eficiente, confiable y oportuna, la información básica para la calificación legal, financiera y la clasificación por especialidad de dichas empresas. Para el cumplimiento de tal objeto, el Registro Nacional de Contratistas podrá requerir a las personas que en él estén inscritas, toda la documentación exigida conforme al analizado Decreto Ley, pudiendo examinar los libros, documentos y practicar las auditorías y evaluaciones requeridas a aquellos que soliciten inscripción, estén inscritos o hayan celebrado contratos con alguno de los entes regidos por tal Decreto.

En igual sentido, se desprende de las disposiciones de la Ley en cuestión, que las competencias del Servicio Nacional de Contrataciones tienen una muy especial trascendencia en el desenvolvimiento de las actividades de selección de empresas para la contratación de obras, la adquisición de bienes muebles y la prestación de servicios distintos a los profesionales y laborales por parte de las siguientes personas jurídicas:

1.- Los órganos del Poder Nacional.

2.- Los institutos autónomos.

3.- Los entes que conforman el Distrito Capital.

4.- Las universidades públicas.

5.- Las asociaciones civiles y sociedades en las cuales la República y las personas jurídicas mencionadas anteriormente, tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%) del patrimonio o capital social del respectivo ente.

6.- Las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio o capital social tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), las asociaciones civiles y sociedades referidas con anterioridad.

7.- Las fundaciones constituidas por cualquiera de las personas supra mencionadas, o aquellas en cuya administración éstas tengan poder decisorio.

8.- Los estados, los municipios, los institutos autónomos estadales o municipales, las asociaciones civiles y sociedades en cuyo patrimonio éstos tengan, directa o indirectamente, participación igual o mayor al cincuenta por ciento (50%), así como las fundaciones constituidas por cualesquiera de los entes mencionados anteriormente, o aquellas en cuya administración éstos tengan poder decisorio, cuando los precios de los contratos a que se refiere el analizado Decreto Ley hayan de ser pagados total o parcialmente con fondos propios o no, incluido el situado constitucional.

9.- Los entes que reciben subsidios o donaciones por parte del Estado o de empresas públicas o privadas.

Así, aun cuando el Servicio Nacional de Contrataciones posee dentro de la organización administrativa las características de un servicio autónomo sin personalidad jurídica, las competencias que le han sido atribuidas por la ley especial poseen una gran relevancia en la actividad administrativa por constituir el órgano al cual le ha sido encomendada la supervisión, vigilancia y control de los procesos para la selección de las empresas contratables por las personas de derecho público señaladas en dicha ley, fungiendo incluso como órgano auxiliar de la Contraloría General de la República.

Lo anterior permite afirmar, que las actividades desplegadas por el analizado servicio autónomo poseen tal trascendencia dentro de la actuación del Estado, que se justifica que el control de la constitucionalidad y legalidad de sus actos sea ejercido por esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como máxima instancia de la jurisdicción contencioso administrativa en la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, este órgano jurisdiccional declara su competencia para conocer del presente recurso de nulidad. Así se decide.

IV

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal, a fin de revisar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos contencioso administrativos de nulidad, previstas en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley que rige las funciones de este Máximo Tribunal, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestión que será examinada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

            En tal sentido, se observa que al no encontrarse en el recurso interpuesto alguna de las causales de inadmisibilidad establecidas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, éste cumple con los requisitos de ley que habilitan a su conocimiento, por lo que procede la Sala a admitirlo, provisoriamente, cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

V

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

            Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada, atendiendo para ello a las denuncias de violación constitucional alegadas.

             Así, afirma la parte actora que le ha sido conculcado el derecho al debido proceso y, en consecuencia, violado el derecho a la defensa y a la presunción de inocencia, alegando para ello que si bien el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos faculta a la Administración para iniciar oficiosamente un procedimiento a fin de determinar el incumplimiento de disposiciones legales, “no la faculta para imponer sanciones punitivas ni de ningún tipo en forma anticipada sin antes haber sustanciado y tramitado el procedimiento”. Indica además que en el caso concreto, aun cuando su representada fue notificada de la apertura del procedimiento administrativo, no ha tenido noticias de la rescisión del contrato de obra suscrito con el Fondo de Inversión Social de Venezuela.

            Expone que resulta particularmente importante que “(…) el funcionario que dicta el acto justifica su apertura en la necesidad de determinar la presunta ‘incursión’ (…) de la sanción de suspensión, prevista en el numeral 3 del artículo 116 del Decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones”, atribuyéndose facultades que el artículo 19 de la citada Ley no le otorga, pues  “(…) dicha norma lo faculta para suspender a los infractores de dicho Decreto pero de acuerdo a los procedimientos previstos. Y resulta que el procedimiento que está aplicando es el previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual en ninguna parte prevé que dicha sanción pueda aplicarse así”. (Destacado del escrito recursivo).

            Además alega que como consecuencia de la violación del derecho al debido proceso denunciado, el acto cuestionado vulnera la presunción de inocencia cuando “la administración da anticipadamente por cierto lo que está sujeto a prueba en el proceso, aplicando la sanción que la ley reserva como probable resultado final del proceso y que no contempla como de ejecución anticipada”.

            Denuncia asimismo, que el acto impugnado al ser contrario al debido proceso, también resulta lesivo del derecho a la defensa de la recurrente, por cuanto “(…) al impedir (…) la preclusión de las fases lógicas y consecutivas del procedimiento, se le aplica una sanción inaudita parte sin darle oportunidad de probar lo que le sea conveniente (…)”.

            Señalado lo anterior, agrega que el acto impugnado le causa un daño de difícil reparación “ya que mientras esté vigente la suspensión acordada del Registro Nacional de Contratistas no podrá ejercer su único objeto social que casi exclusivamente lo es la contratación de obras de construcción con la administración pública, agregando que posee un importante número de contratos ejecutados y en ejecución, así como que ha cumplido cabalmente los compromisos adquiridos.

            Precisado lo anterior, esta Sala reitera una vez más que el debido proceso -dentro del cual se encuentran contenidos los derechos a la defensa y a la presunción de inocencia, entre otros- es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, teniendo su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley, en función del cual las partes deben tener las mismas oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.

            En este sentido, se ha expresado en anteriores decisiones, que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, a ser oído, a ejercer los recursos legalmente establecidos, a que la decisión sea adoptada por un órgano competente, independiente e imparcial, a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, a un proceso sin dilaciones indebidas, a la ejecución de las decisiones, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia.

            En el presente caso se observa que el recurrente acompañó al escrito contentivo del recurso de nulidad, auto de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio iniciado por el Servicio Nacional de Contrataciones con la finalidad de determinar el incumplimiento por parte de la sociedad mercantil PDL Construcciones, C.A., de las obligaciones asumidas en el contrato de obra N° IAFUS-FONVIS-BO-048 para la construcción de consultorios populares ubicados en la calle principal, Sector Mina Abajo, frente al Mercal, Parroquia Pozo Verde, Municipio Caroní, Estado Bolívar, y en la calle Salto Ángel, Vía El Pao, Km. 31, Sector Sierra Caroní, Parroquia Pozo Verde, Municipio Caroní, Estado Bolívar.

            Se aprecia asimismo, que en el referido auto de apertura el Director General del Servicio Nacional de Contrataciones ordenó de oficio el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio, justificando su actuación en “(…) el conocimiento que ha tenido este Servicio mediante Oficio N° CJ-2006-4515 de fecha 6 de febrero de 2006, recibida por ante el Registro Nacional de Contratistas en fecha 9 de febrero de 2006, suscrita (sic) por el Presidente de la Junta Liquidadora del Fondo de Inversión Social de Venezuela, en el cual informó que a la empresa PDL CONSTRUCCIONES, C.A., le ha sido rescindido el Contrato de Obra N° (…)”.

            Asimismo, se verifica que en el mencionado auto de apertura se dictó medida administrativa de suspensión provisional del Registro Nacional de Contratistas a la empresa recurrente y, en consecuencia, se suspendieron los efectos del Certificado de Inscripción correspondiente hasta que sea dictada la decisión final en el procedimiento administrativo iniciado, con fundamento en el “interés supremo del Servicio Nacional de Contrataciones de salvaguardar el estricto cumplimiento de las disposiciones contenidas en el decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones”.

Respecto a la situación objeto de evaluación, debe señalar en primer lugar esta Sala que en un procedimiento administrativo existe la posibilidad (en virtud del principio de presunción de validez de los actos administrativos), de que la Administración dicte medidas cautelares que aseguren la eficacia real del pronunciamiento futuro que recaiga en dicho procedimiento. De tal manera que la medida cautelar dictada por la Administración persigue detener el daño que se está causando o impedir el daño que puede llegar a causar la presunta conducta ilegal imputada al sujeto objeto de la medida.

Sin embargo, la actividad cautelar de la Administración debe estar sujeta a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y urgencia, y además tiene que analizarse si ciertamente existe un derecho que proteger y si esa protección debe ser tan urgente que es necesario que se aplique una medida cautelar durante el curso del procedimiento administrativo sancionatorio.

De lo expuesto, se desprende que si bien la Administración goza de un poder cautelar, éste debe ser ejercido de una forma razonable, es decir, que la medida impuesta al interesado no se constituya en una sanción definitiva que pueda vulnerar sus derechos constitucionales. (Vid., respecto del criterio precedentemente reseñado, sentencia N° 01098 de esta Sala, publicada el 14-08-2002).

            Ahora bien, en cuanto al caso concreto observa esta Sala que el procedimiento administrativo fue iniciado por el Servicio Nacional de Contrataciones, dado “(…) el conocimiento que (tuvo) mediante Oficio N° CJ-2006-4515 de fecha 6 de febrero de 2006, (…) suscrita (sic) por el Presidente de la Junta Liquidadora del Fondo de Inversión Social de Venezuela, en el cual informó que a la empresa PDL CONSTRUCCIONES, C.A., le ha sido rescindido el Contrato de Obra N° IAFUS-FONVIS-BO-048 (…)”; y que ese procedimiento, en consecuencia, persigue determinar si la empresa recurrente incurrió en infracción de las disposiciones de la Ley de Licitaciones y de las Normas Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario de fecha 16 de septiembre de 1996; en otra palabras, el aludido procedimiento tiene como fin verificar si efectivamente, en definitiva, la mencionada sociedad mercantil incumplió las obligaciones asumidas en ese contrato, en cuyo caso, conforme lo establece el artículo 116 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, debe ser sancionada con suspensión del Registro Nacional de Contratistas por un lapso de dos (2) a tres (3) años.

En tal contexto, debe señalar esta Sala que en esta fase cautelar no existe en autos prueba alguna que permita inferir que la rescisión del aludido contrato obedezca a una acción ilegal de la Administración . Siendo ello así, más bien obra en contra del buen derecho de ésta, la presunción de legalidad que goza el acto de rescisión contractual dictado por la Junta Liquidadora del Fondo de Inversión Social de Venezuela, el cual llevó  al Servicio Nacional de Contrataciones a dar inicio a la correspondiente averiguación y a dictar la medida cautelar objeto de análisis en este fallo.

En función de ello, a su vez necesario es concluir  que presuntamente no es contraria a derecho la medida cautelar administrativa de suspensión provisional del Registro Nacional de Contratistas a la empresa recurrente,  sustentada en el “interés supremo del Servicio Nacional de Contrataciones de salvaguardar el estricto cumplimiento de las disposiciones contenidas en el decreto de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones”. En tal sentido, debe destacarse que la medida administrativa adoptada por el Servicio Nacional de Contrataciones, persigue resguardar los intereses pecuniarios del Estado que frente a los del particular constituyen intereses superiores que podrían verse mermados si llegare por sí mismo, o a través de las demás personas sometidas al Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, a contratar con una empresa que se presume ha incumplido obligaciones contractuales pactadas con la Administración.

Adicionalmente, es preciso señalar que si de esa investigación resultare que la sociedad mercantil P.D.L. Construcciones, C.A. no incumplió el referido contrato y, por ende, no le es aplicable la mencionada sanción, cesará la suspensión provisional acordada y podrá continuar participando en los procedimientos de selección de contratistas previstos en el comentado Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones.

De lo contrario, esto es, de permitirse a la empresa Construcciones P.D.L. C.A. mantenerse activa en el Registro Nacional de Contratistas y continuar siendo un potencial contratista del Estado mientras se desarrolla el procedimiento administrativo sancionatorio, podría acarrearse a este último y a los demás organismos que lo integran, perjuicios mayores a los que hasta ahora podrían haberse causado.

Conviene agregar que determinar en esta fase del proceso y con las pruebas aportadas por la accionante, si ésta efectivamente incumplió las obligaciones asumidas en el prenombrado contrato administrativo, escapa del análisis que debe ser efectuado en esta etapa cautelar.

Por las razones antes expuestas, se impone para la Sala declarar improcedente la medida cautelar de amparo solicitada por la recurrente. Así se decide.

En lo que respecta a la medida de suspensión de efectos que subsidiariamente ha sido solicitada por la recurrente, y dado que debe ser tramitada en cuaderno separado, se ordenará la apertura del mismo en el dispositivo del presente fallo.

VI

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos antes expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- QUE ES COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil P.D.L. CONSTRUCCIONES, C.A., contra el acto administrativo Nro. SNC/DG/0AJ/N°0000514 dictado en fecha 11 de diciembre de 2006 por el DIRECTOR GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE CONTRATACIONES, mediante el cual acordó suspender provisionalmente de dicho registro a la mencionada empresa.

2.- ADMITE, a los solos efectos del trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, en lo atinente a la caducidad de la acción, el referido recurso contencioso administrativo de nulidad, y de ser procedente su admisión, ordenará la apertura del cuaderno separado a los fines de proveer sobre la medida de suspensión de efectos solicitada, así como la notificación de la Procuradora General de la República, del Fiscal General de la República y la publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

            3.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional ejercida en forma conjunta con el recurso de nulidad a que se refieren las presentes actuaciones.

            Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

         Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de marzo del año dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 148º de la Federación.

 

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

YOLANDA JAIMES GUERRERO

 

Los Magistrados,

LEVIS IGNACIO ZERPA                                             

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Ponente

 

EMIRO GARCÍA ROSAS

 

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

En veintiuno (21) de marzo del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00481.

La Secretaria,

                                                                                            SOFÍA YAMILE GUZMÁN