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Exp.
N° 14767
Los abogados Leonardo Alvarado
Rincón y Marisol González Jiménez, inscritos en el Inpreabogado bajo los
números 41.532 y 63.141, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados
judiciales de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES
Y MANTENIMIENTO DEL CENTRO C.A. (COMANCEN C.A.), inscrita ante el Registro
Mercantil que llevó el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil,
Mercantil, del Trabajo y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado
Guárico bajo el N° 48, folios 64 al 69, Tomo 5°, en fecha 27 de agosto de 1987,
demandaron, mediante escrito consignado ante esta Sala el 10 de junio de 1998,
a la C.A. HIDROLÓGICA PÁEZ (HIDROPÁEZ ),
sociedad mercantil inscrita ante el Registro Mercantil llevado por el
Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, del Trabajo y del
Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico bajo el N° 64,
folios 103 al 116, de fecha 04 de abril de 1991, por daños y perjuicios
materiales, derivados de la suscripción y posterior resolución de diversos
contratos de ejecución de obra pública celebrados con dicho organismo.
El 11 de junio de 1998 se dio cuenta
en Sala y se ordenó remitir los autos al Juzgado de Sustanciación.
El 18
de junio de 1998, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda cuanto ha
lugar en derecho y ordenó emplazar al Presidente de la C.A. HIDROLÓGICA PÁEZ (HIDROPÁEZ) para que compareciese a dar
contestación a la demanda dentro de los veinte (20) días de despacho siguientes
a su citación; y dispuso que se practicara la notificación del ciudadano
Procurador General de la República, remitiéndole copia certificada de la
demanda, de la documentación acompañada a ésta y del auto de admisión.
Verificada
la citación de la demandada, en fecha 18 de marzo de 1999 las abogadas María E.
Velásquez Anderson y Liliana Ron Hernández, inscritas en el Inpreabogado bajo
los números 28.385 y 62.457, respectivamente, actuando en su carácter de
apoderadas judiciales de la C.A.
HIDROLÓGICA PÁEZ (HIDROPÁEZ ), consignaron escrito de contestación al fondo
de la demanda, rechazándola en todas sus partes.
Abierta
la causa a pruebas, ambas partes promovieron las que consideraron pertinentes a
sus respectivas pretensiones, las cuales fueron admitidas por el Juzgado de
Sustanciación.
Concluida
la sustanciación el expediente fue remitido a la Sala, donde se dio cuenta el
13 de julio de 1999. En la misma fecha se designó Ponente al Magistrado Hermes
Harting y se fijó el quinto día de despacho para el comienzo de la relación.
El 10
de agosto de 1999 tuvo lugar el acto de informes, al cual concurrieron los
apoderados judiciales de la demandante, quienes consignaron por Secretaría su
escrito de conclusiones.
El 28
de octubre de 1999 terminó la relación y se dijo “Vistos”.
Mediante
auto de fecha 18 de enero de 2000 se dio cuenta de la entrada en vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada por referéndum
del 15 de diciembre de 1999 y publicada en Gaceta Oficial N° 36.860 del 30 del
mismo mes y año, y de la designación de los miembros del Tribunal Supremo de
Justicia efectuada por la Asamblea Nacional Constituyente, mediante Decreto del
22 de diciembre de 1999, constituyéndose esta Sala el día 10 de enero del año
2000. La Ponencia fue asignada al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, según consta
en ese mismo Auto.
En fecha 03 de mayo de 2001, se dio cuenta de la designación de los
Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero y la ratificación
del Magistrado Levis Ignacio Zerpa por la Asamblea Nacional en Sesión de fecha
20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.105 del 22 del
mismo mes y año, reconstituyéndose la Sala Político Administrativa el 27 de
diciembre de dicho año, ordenándose la continuación de la causa.
Mediante diligencias consignadas en fechas 13 de julio de 2000, 02 de
mayo, 04 de julio, 30 de octubre y 06 de diciembre de 2001, la parte actora
solicitó que se dictase sentencia en este juicio.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
Afirman los apoderados judiciales de la parte actora lo siguiente:
Que su representada suscribió con la C.A. HIDROLÓGICA PÁEZ (HIDROPÁEZ
), los siguientes contratos de obra:
1.- Contrato G-AMP-HP-009-98, suscrito el 10 de febrero de 1998, en
virtud de haber participado en una licitación cuya buena pro fue adjudicada a
su representada según Acta de Junta Directiva de la C.A. HIDROPÁEZ N° 104, de
fecha 06 de febrero de 1998, el cual tenía por objeto la colocación de tubería
de P.V.C. para el sistema de abastecimiento del Municipio José Félix Ribas del
Estado Guárico, por un monto de Bs.
87.500.000,00.
2.- Contrato A-GMP-HP-010-98,
de fecha 10 de febrero de 1998, para la colocación de tubería de P.V.C. del
alimentador sur de Calabozo, del Estado Guárico, por un monto de Bs. 185.597.555,94, suscrito
conforme a resolución de Junta Directiva que consta en la misma Acta que el
anterior.
Las obras debían ser ejecutadas,
conforme a los referidos contratos, en un plazo de dos meses, y lo no previsto
en sus respectivos textos sería resuelto de acuerdo al Decreto N° 1.417,
publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.026
Extraordinario de fecha 16 de septiembre de 1996, relativo a las Condiciones
Generales de Contratación para la Ejecución de Obras.
Sostiene la demandante que una vez satisfecho el requisito de otorgar
la Fianza de Anticipo y Fiel Cumplimiento, le informó a la contratante de dicho
cumplimiento mediante sendos oficios, ambos de fecha 20 de febrero de 1998;
habiendo dado inicio a la ejecución de la obra contemplada en el contrato
G-AMP-HP-009-98 el 17 de febrero de 1998, como consta en Acta de Comienzo de
Obra, suscrita por la Gerencia de Ampliación y Proyecto de HIDROPÁEZ, el
representante de la contratista y el Ingeniero Residente; asimismo, informó a
la C.A. HIDROPÁEZ que había cumplido con la Fianza de Anticipo y Fiel
Cumplimiento en relación con el contrato A-GMP-HP-010-98, por lo cual solicitó,
mediante comunicación dirigida a C.A. HIDROPÁEZ el 20 de febrero de 1998, que
se tramitara el Acta de Inicio para proceder al comienzo de la obra contemplada
en dicho contrato, petición que fue reiterada el 13 de marzo de 1998, pues ya
se habían iniciado trabajos preliminares en relación con el objeto de dicho
contrato.
Sin embargo, destaca la demandante, el 30 de marzo de 1998 fue recibida
comunicación suscrita por el ciudadano Rogelio Girón Cartas, Presidente de C.A.
HIDROLÓGICA PÁEZ, (HIDROPÁEZ), mediante la cual se informaba a la contratista
que en fecha 20 de marzo de 1998, por decisión de la Junta Directiva de la
sociedad mercantil contratante, ambos contratos habían sido resueltos, con
fundamento en el artículo 115 del Decreto N° 1.417, que norma las Condiciones
Generales de Contratación para la Ejecución de Obras.
Señala la parte actora que en virtud de la resolución de los contratos
supra indicados, dirigió en fecha 20 de abril de 1998 comunicación a la C.A.
HIDROLÓGICA PÁEZ, (HIDROPÁEZ), mediante
la cual requirieron a dicha sociedad mercantil que le explicara los motivos
reales de la resolución de los contratos, por cuanto la norma invocada para
ello, el artículo 115 del Decreto N° 1.417, estipula como causa para la
resolución de contratos el mutuo consentimiento de las partes contratantes, lo
cual no se corresponde con la situación fáctica del caso; y a todo evento,
solicitó de la contratante el pago, por concepto de indemnización, de Bs.
14.000.000.00 por haber resuelto sin causa justificada el contrato
G-AMP-HP-009-98; y de Bs. 29.695.608,95,00, en relación con el contrato
A-GMP-HP-010-98, resuelto, también, sin que diera motivo para ello; cantidades
que se obtenían de la aplicación porcentual de 16% a las sumas de Bs.
87.500.00,00 y Bs. 187.597.555,94,
respectivamente, porcentaje previsto en el artículo 113, literal “c”, de las
Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, aplicable al
valor de la obra cuando el contrato es rescindido y ésta no se hubiere
ejecutado; o que lo realizado tuviere un valor inferior al 30% del total de la
obra pactada.
Como respuesta a la solicitud de explicaciones y reclamo de
indemnización formulados, en fecha 05 de mayo de 1998 el ciudadano Enrique
Ledezma, representante legal de COMANCEN C.A. recibió comunicación suscrita por
la abogada María E. Velásquez, Consultora Jurídica (E) de la C.A. HIDROLÓGICA
PÁEZ, (HIDROPÁEZ), por intermedio de la cual se le informó que los procesos
licitatorios en los cuales participó y obtuvo la Buena Pro fueron declarados
nulos, por violación de los artículos 62 de la Ley de Licitaciones, en
concordancia con el artículo 99 de su reglamento y artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque en los procesos de
licitación se habría incurrido en vicios de forma y procedimientos; y que al ser
declarados nulos dichos procesos, los contratos suscritos con esa hidrológica
quedaban automáticamente resueltos, no pudiendo convalidar la C.A. HIDROLÓGICA
PÁEZ (HIDROPÁEZ), con el pago solicitado, procedimientos irregulares. Tal
argumento, según la parte actora, resulta contradictorio con el motivo original
de resolución invocado por la contratante.
En virtud de lo anterior, y con fundamento en los artículos 1.159,
1.160,, 1.167, 1.264,, 1.271, 1.639, 1.639 del Código Civil; y 112 y 113,
literal “c”, numeral 1° del Decreto N° 1.417 de las Condiciones Generales de
Contratación para la Ejecución de Obras, demanda a la contratista para que
pague a su representada, o a ello sea condenada por esta Sala, la cantidad de
Bs. 43.695.608,95 por concepto de daños y perjuicios, ocasionados en virtud de
la resolución de los contratos
anteriormente identificados, así como indexación monetaria sobre la señalada
cantidad.
II
DE LA
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
En la
oportunidad de contestación al fondo de la demanda, las abogadas María E.
Velásquez Anderson y Liliana Ron Hernández, apoderadas judiciales de la C.A. HIDROLÓGICA PÁEZ (HIDROPÁEZ),
consignaron escrito mediante el cual expusieron sucintamente lo siguiente:
Que
el 17 de noviembre de 1997 se inició proceso de apertura de ofertas de la
licitación selectiva N° HP-AMP-004-977, para la ejecución de la obra de colocación de tubería de P.V.C. para el sistema de abastecimiento de agua
del Municipio José Félix Ribas del Estado Guárico, la cual fue convocada
mediante aviso de prensa.
Que
en dicho proceso participaron las sociedades mercantiles CONSORCIO LUCAREY F-F;
COMANCEN C.A.; IDEAS C.A. y MACONCA C.A., y que a juicio del Comité de
Licitaciones, plasmado en Informe Final consignado ante la Junta Directiva de
C.A. HIDROPÁEZ, la mejor oferta fue la presentada por el CONSORCIO LUCAREY F-F;
y según Acta N° 103 de fecha 22 de diciembre de 1997, las tres mejores ofertas
correspondieron a las empresas CONSORCIO LUCAREY F-F, COMANCEN C.A. e IDEAS C.A., en ese mismo orden.
Señalan
las apoderadas de la demandada que no obstante lo anterior, el ex Presidente de
C.A. HIDROPÁEZ, ciudadano Efraín
Hernández Valera, solicitó a la Junta Directiva que el proceso de licitación
fuese declarado desierto, aduciendo una supuesta disparidad entre el lapso de
ejecución de la obra y el cronograma de actividades, cuestión no contemplada en
la Ley de Licitaciones como causal para declarar desierto el proceso
licitatorio, lo cual fue aprobado por la unanimidad de los integrantes de la
Junta Directiva de esa empresa del Estado. Posteriormente, el 06 de febrero de
1998, el mismo Presidente de la C.A. HIDROPÁEZ solicitó a la Junta Directiva
conceder la Buena Pro en dos partes iguales a las sociedades mercantiles que
obtuvieron la primera y segunda opción, propuesta igualmente aprobada por
unanimidad y que también constituye una irregularidad, pues sólo se puede
dividir en varios contratos la ejecución de una obra por causas debidamente
justificadas, además de que el Presidente del organismo no tiene cualidad para
solicitar que se declare desierta una licitación, pues tal decisión sólo
compete al órgano colegiado constituido por el Comité de Licitaciones.
Respecto
de la licitación N° HP-AMP-007-97 referente a la obra colocación de tubería de
P.V.C. del alimentador sur de Calabozo del Estado Guárico, el 06 de febrero de
1998 se otorgó la Buena Pro a COMANCEN C.A., en detrimento de la sociedad
mercantil HERCAR C.A. En este caso, el Comité de Licitaciones consideró, con
base en los análisis técnicos realizados, que HERCAR C.A. había presentado
rendimientos exagerados e irrealizables, por lo cual recomendaron otorgar la
Buena Pro a COMANCEN C.A., siendo que a esta última no se le aplicó el mismo método
de análisis que se verificó a las demás empresas participantes, con el único
objeto de favorecer a la demandante.
Señalan las apoderadas de la parte
demandada, que en virtud de las irregularidades detectadas en los anteriores
procesos licitatorios, así como en la denuncia formulada por la sociedad
mercantil TUBRICA C.A. respecto de la Licitación N° HP-AMP-041-97, donde se le
habría otorgado la Buena Pro a una empresa que había obtenido el tercer lugar,
la Presidencia de la C.A. HIDROPÁEZ solicitó de la Contraloría Interna del
organismo la revisión exhaustiva de todas las licitaciones efectuadas en
el año 1997, la cual dio como resultado
la constatación de una serie de vicios en los procedimientos, por lo que se decidió,
en fecha 20 de marzo de 1998, como consta del Acta de la Junta Directiva de
esa misma fecha, la anulación de aquellas licitaciones que
tuvieran procedimientos viciados, entre ellas, las que dieron origen a las
contrataciones posteriormente suscritas con la ahora demandante, la apertura de
una averiguación administrativa, que todavía se instruye, y la interrupción de
los procedimientos en marcha.
Con relación a la supuesta
contradicción entre los motivos para dejar sin efecto las contrataciones
efectuadas, aduce la parte demandada que tal contradicción no existe, pues la
Consultoría Jurídica “lo que hizo fue
corregir el error material involuntario en que había incurrido la Presidencia
de la hidrológica, basándose para este acto, en la potestad que tienen los
organismos en los cuales el estado
tiene participación de corregir en cualquier momento los errores materiales en
los cuales hubiere incurrido en la manifestación de un acto administrativo,
entendiéndose como acto administrativo todo acto que emana de la administración
pública, de conformidad con lo que establece la Ley de Procedimientos
Administrativos en su artículo 84.”.
Agregan las apoderadas de la accionada que se (...) “procedió a dejar sin efecto la resolución
de mutuo acuerdo de los contratos, invocada en la primera comunicación emanada
de la Presidencia de la Hidrológica Páez y en su defecto se procedió a anular
legalmente los procesos licitatorios y subsiguientemente los contratos
resultantes de dichos procesos”(...) “en
cumplimiento del principio legal de que lo accesorio sigue la suerte de lo
principal”.
En consecuencia, según la demandada, los procesos licitatorios, al ser
declarados nulos, se consideran inexistentes; y por tanto, los contratos de
obra suscritos con base en dichos procesos, serían absolutamente nulos. Al no generar
dichos contratos efectos jurídicos por estar afectados de nulidad absoluta, no
procede indemnización alguna a la demandante.
Subsidiariamente, alegan que en
caso que se determine que los contratos fueron objeto de resolución y no de
nulidad, tampoco puede generar indemnización de ninguna especie a la
demandante, pues la Administración puede rescindir por propia voluntad los
contratos de obra pública en todo instante, así se hubieren comenzado los
trabajos, pues tal potestad atañe a su poder discrecional.
III
DE LAS PRUEBAS DE
LAS PARTES
Los documentos que soportan las
respectivas afirmaciones de hecho sobre el asunto planteado, esto es, los
contratos suscritos, las actas de Junta Directiva de la demandada, las diversas
comunicaciones que se intercambiaron las contratantes, y a las cuales se
aludieron tanto en la demanda como en la contestación, fueron traídos a los
autos por ambas partes. Sin embargo, los documentos consignados conjuntamente
con la promoción de pruebas de la parte demandada fueron impugnados por la
parte actora, por tratarse de copias simples. Con posterioridad a la
impugnación efectuada, la representación judicial de la demandada consignó los
originales de dichos fotostatos, ante lo cual el Juzgado de Sustanciación
declaró no tener materia sobre la cual decidir, por no ser la oportunidad ni la
instancia para ello; y en escrito de informes, la parte actora solicitó que los
documentos por ella impugnados fuesen desechados del proceso, por haber sido
consignados en forma extemporánea y tratarse de actas de la Junta Directiva de
una sociedad mercantil, que por su naturaleza tienen carácter de documentos
privados y no administrativos.
IV
MOTIVACIONES PARA
DECIDIR
PUNTO PREVIO
Por cuanto la parte actora solicitó
que fuesen desechados del proceso los documentos consignados en copia simple
por la demandada, fundamentalmente aquellos que contienen las Actas de la Junta
Directiva de la C.A. HIDROPÁEZ, observa esta Sala que el Juzgado de
Sustanciación de la Sala, mediante auto de fecha 30 de junio de 1999, dejó
constancia de que los mismos fueron traídos a los autos posteriormente en
copias debidamente certificadas, declarando no tener materia sobre la cual
decidir respecto de la impugnación efectuada, por no ser la oportunidad ni la
instancia para ello; y admitió dichas documentales, salvo su apreciación en la
definitiva.
Llegada la oportunidad de pronunciar
la decisión de mérito, observa la Sala, en relación con la impugnación de las
referidas pruebas, que la parte actora considera que las documentales
producidas no tienen carácter de documentos administrativos sino, por el
contrario, constituyen documentos privados por emanar de una sociedad
mercantil; y en tal virtud, su posterior consignación en copias certificadas
fue extemporánea, por haber vencido el lapso de evacuación. Al respecto, se
observa:
Si bien la sociedad mercantil C.A.
HIDROPÁEZ está constituida como tal, no existe dudas conforme a sus estatutos y
su función social, que se trata de una empresa cuya única accionista es HIDROLÓGICA
VENEZOLANA, HIDROVEN, propietaria del cien por ciento (100%) de las acciones,
que es una empresa del Estado Venezolano.
Ahora bien, cuando la Junta Directiva de un organismo como el señalado
emite, mediante su asentamiento en Acta, decisiones que escapan a su ámbito
mercantil y atienden a su función específica, como son las relacionadas con
procesos de licitación para lo cual está facultada legalmente, tales actos son
de naturaleza administrativa, pues son dictados para el cumplimiento de
cometidos de interés público; y por tanto los documentos así refrendados
constituyen actos administrativos de autoridad, que sin tener carácter de
documentos públicos, sin embargo constituyen documentos administrativos. En tal
virtud, las Actas de la Junta Directiva de la demandada que versan sobre
aspectos relacionados con procesos de licitación sólo pueden impugnarse por los mecanismos adecuados para
ello y no como si se tratase de instrumentos privados de carácter mercantil,
como lo ha efectuado la parte actora, y al constar en autos en copias
certificadas, así como constituir los citados documentos el basamento del
actuar administrativo de la C.A.
HIDROPÁEZ, el cual dio lugar a la extinción de los contratos de obra pública que
originan la reclamación de daños y perjuicios de la parte actora, carece de
fundamento la impugnación efectuada. Así se decide.
Resuelto lo anterior, debe dilucidarse la cuestión medular de la
presente controversia, atinente a lo sostenido por las partes en relación a la
causa de extinción de los contratos de obra pública.
En este sentido, alega la parte demandada que los contratos, al ser
declarados nulos como consecuencia de haberse determinado, igualmente, la
nulidad de los procesos de licitación con base en los cuales éstos se
suscribieron, no producen efectos y por tanto, haría improcedente la
indemnización que se le exige. La nulidad de dichos contratos, agrega, fue
advertida por la Administración con posterioridad al acto por el cual se
comunicó a la contratista que éstos habían sido objeto de resolución, y con
base en su potestad correctiva, dictó un nuevo acto por el cual los declara
nulos y por tanto sin efectos jurídicos.
En contraposición a lo afirmado por la demandante, la parte actora
sostiene que la revocatoria del acto por el cual fueron resueltos los contratos
fue dictada por la Consultora Jurídica del organismo demandado, quien no tiene
competencia para ello, y que la corrección resulta improcedente porque excede
la potestad revocatoria de la Administración, circunscrita, de acuerdo con el
fundamento jurídico invocado por la demandada, a errores materiales o de
cálculo, y no a la calificación de la naturaleza resolutoria o anulatoria del
acto. En consecuencia, señala que los contratos fueron efectivamente resueltos
sin que se pueda imputar a la contratista incumplimiento alguno de sus
obligaciones, por lo cual resulta procedente la indemnización de daños y
perjuicios, los cuales deben ser resarcidos por la demandada.
Planteados en dichos términos los alegatos de las partes, pasa la Sala
a pronunciarse, en primer término, sobre la validez de la revocatoria del acto
original por el cual se declararon resueltos los contratos de obras públicas
suscritos. A tal efecto, observa:
Sostiene la representación de la
demandada que incurrió en un error material cuando en comunicación de fecha 30
de marzo de 1998, dirigida por el Presidente de la C.A. HIDROPÁEZ a COMANCEN
C.A., le notificó a esta última que los contratos habían sido resueltos de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 del Decreto N° 1.417, de las
Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, cuando en
realidad, la extinción de los contratos se produjo como consecuencia de haberse
declarados nulos los procesos de licitación que les dieron origen, por violaciones
en las formas y procedimientos que llevó a cabo la propia Administración en
dichos procesos, violatorios de disposiciones contenidas en la Ley de
Licitaciones. En consecuencia, mediante acto de fecha 30 de abril de 1998, la
Consultora Jurídica del organismo dictó un nuevo acto, por el cual se dejaba
sin efecto la comunicación enviada a la contratista de fecha 30 de marzo de
1998 y le notificó, mediante comunicación de fecha 05 de mayo de 1998, que los
contratos eran nulos, por haber sido dictados con fundamento en licitaciones
afectadas de nulidad absoluta.
El fundamento jurídico que esgrimió
la demandada para sostener la corrección del error material fue el artículo 84
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone que “La administración podrá en cualquier tiempo
corregir errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido en la
configuración de los actos administrativos”.
En criterio de la Sala, la corrección de un acto administrativo se
circunscribe a errores materiales o de cálculo en que hubiere inadvertidamente
incurrido la Administración, sin afectar la naturaleza intrínseca del acto
dictado por ella, sino su configuración externa. En el presente caso, la
Consultora Jurídica del organismo demandado señala que corrige el acto emanado
de la Presidencia de la C.A. HIDROPÁEZ, de fecha 30 de marzo de 1998, porque no
se produjo la resolución de los contratos por mutuo consentimiento, como se le
había notificado en dicha oportunidad, sino que éstos eran nulos como consecuencia
de haberse declarado, previamente, la nulidad de los procesos de licitación que
les dieron origen.
Ahora bien, juzga esta Sala que la pretendida corrección material del
acto originalmente emitido, no se enmarca en razones de errores materiales o de
cálculo, sino que recae sobre la naturaleza intrínseca del acto, modificando su
calificación jurídica y su fundamento, cuestión radicalmente distinta al fin
perseguido por la norma invocada como basamento para dejar sin efecto el acto
inicial.
No obstante, advierte la Sala que conjuntamente a la potestad
correctiva de la Administración, ésta detenta, conforme al artículo 82 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la potestad de autotutela
manifestada en la potestad revocatoria de la Administración, la cual la
autoriza para revocar en cualquier momento los actos administrativos por ella
dictados; y de acuerdo al artículo 11 eiusdem,
los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración
pública pueden ser modificados, Sin
embargo, tales potestades tienen por límites, por una parte, que los actos
dictados no hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos para un
particular y, además, sólo pueden ser revocados por la misma autoridad que los
dictó o por el superior jerárquico respectivo; y por otra, que los nuevos
criterios no pueden ser aplicados a situaciones anteriores, salvo que fueren
más favorables a los administrados.
En el presente caso, el hecho de otorgarse a la demandante la Buena Pro
para la ejecución de dos obras públicas, no implica generar derechos subjetivos
a favor del adjudicatario, por tratarse de un acto de trámite que envuelve la
posibilidad de una ulterior contratación. Sin embargo, al suscribirse luego los
correlativos contratos para la efectiva realización de las obras, resulta
concluyente que se originaron derechos subjetivos a la sociedad mercantil
contratante, los cuales se derivan del texto mismo de los contratos suscritos
por las partes.
Se agrega a lo anterior, que de acuerdo con el artículo 82 de Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, dicho acto sólo podía ser revocado
por el mismo organismo que lo dictó, esto es, la Junta Directiva de la C.A.
HIDROPÁEZ y en ningún caso por la Consultora Jurídica del organismo, que no es
superior jerárquico de dicha Junta Directiva, ni se desprende de autos que
estuviere facultada expresamente para revocar decisiones del Presidente o de la
Junta Directiva del ente contratante.
En consecuencia, carecen de validez tanto la comunicación de fecha 05
de mayo de 1998, dirigida por la Consultora Jurídica de la C.A. HIDROPÁEZ a la
demandante, mediante la cual le informa de la revocatoria del acto original que
declaró resueltos los contratos de obra pública, como la declaración personal,
de fecha 30 de abril de 1998, sin destinatario alguno, efectuada y suscrita por
la misma funcionaria, que pretendía dar sustento jurídico a dicha comunicación;
y por la cual, de motu proprio, la
Consultora Jurídica de la demandada decidió revocar el acto emanado del
Presidente del organismo demandado. Así se decide.
Establecido lo anterior, la Sala debe precisar la validez de la nulidad
del proceso licitatorio que acordó la Junta Directiva de la C.A. HIDROPÁEZ
mediante el Acta de Junta Directiva de fecha 20 de marzo de 1998. Al respecto,
juzga necesario la Sala transcribir la parte pertinente de la referida Acta:
(Omissis...)
“...Pregunta el Ing. Limber Salazar si una
cosa no es seguida de la otra, es decir, que si al anular las licitaciones,
automáticamente se anulan los contratos que se derivaron de ellas. Le responde
la abogada Prado, que se les solicita la rescisión de los contratos, porque al
haber un contrato firmado éste pasa a otro ordenamiento jurídico diferente, el
cual es el Decreto 1.417, de las Condiciones Generales de Contratación para la
Ejecución de Obras, por lo cual deben ser resueltos, ya que el mencionado
Decreto no establece la nulidad de los contratos. Sometido a consideración el
punto, fue aprobado por el voto unánime de los presentes”.
Como se advierte, la Junta Directiva de la C.A. HIDROPÁEZ acordó, por
una parte, anular los procesos de licitación en los cuales resultó favorecida
la demandante; y por otra, decidió resolver los contratos conforme al Decreto
N° 1.417, y no, como afirmaran las apoderadas judiciales de la accionada, la
anulación de los mismos.
Con relación al referido acto, sostiene la demandante que no incurrió
en faltas para que la contratante procediese a anular, de conformidad con la
Ley de Licitaciones y su Reglamento, las licitaciones en que participó ni los
contratos suscritos con ocasión de éstas; y por el contrario, cumplió con todas
las obligaciones estipuladas tanto en los respectivos textos contractuales como
en el Decreto N° 1.417 de las Condiciones Generales de Contratación para la
Ejecución de Obras.
En escrito de informes, agregó la parte actora que las presuntas
irregularidades que se habrían cometidos en los procesos licitatorios, sólo se
podían imputar a la responsabilidad exclusiva de la C.A. HIDROPÁEZ, quien tenía
la potestad de control sobre la misma y le permitía actuar unilateralmente,
pero no podía extender su facultad sancionatoria a terceros, sin notificarle
del procedimiento de nulidad iniciado, violando su derecho a la defensa. Al
respecto, se observa:
Estima esta Sala que el otorgamiento de la buena pro es un acto
culminatorio del respectivo procedimiento de licitación; y su nulidad sólo
puede ser declarada por el organismo convocante de conformidad con los artículo
62 de la Ley de Licitaciones, que establece que cuando la Buena Pro se hubiere
otorgado incurriendo en vicios de forma o de procedimiento o cuando la decisión
de otorgarla se hubiese tomado partiendo de datos falsos aportados por su
beneficiario, el ente promovente declarará la nulidad del acto.
En el presente caso, la decisión adoptada por la Junta Directiva de la
C.A. HIDROPÁEZ, contenida en el Acta de
Junta Directiva de fecha 20 de marzo de 1998 fue de anular los procesos
licitatorios por supuestos errores de procedimiento, sin precisar el organismo
demandado si la nulidad que declaraba era absoluta, como posteriormente
argumentaron en el acto de contestación al fondo de la demanda las apoderadas
judiciales del ente accionado, por lo cual corresponde analizar, conforme a los
autos, si en los procesos de licitación que originaron los contratos entre las
partes, se desprenden elementos capaces de afectarlos de nulidad. Al respecto
se observa:
El artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
consagra el principio de autotutela de la Administración, que permite a ésta
reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, en los cuatro
casos contemplados por el artículo 19 eiusdem,
esto es, cuando así lo determine una
norma constitucional o legal; cuando resuelva un caso precedentemente decidido
con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo
autorización expresa de la Ley; cuando su contenido sea de imposible o ilegal
ejecución; y cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente
incompetentes o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente
establecido.
En el presente caso, ninguna de las causales de nulidad absoluta
contempladas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativo se corresponden con el proceso de licitación anulado por la
demandada. Así, la licitación para ejecutar una obra pública es un mecanismo de
adjudicación expresamente contemplado por la ley; no se resolvió un caso
anteriormente decidido por la Administración y no era de imposible cumplimiento
o ejecución, toda vez que el mismo se desarrolló y culminó con el otorgamiento
de la Buena Pro a una de las participantes en la convocatoria pública, así como
resulta evidente que las autoridades que convocaron a la licitación no eran
manifiestamente incompetentes. En cuanto al procedimiento, aun cuando la
demandada admite errores cometidos por la Administración, mas no por la
contratista, en su implementación, en ningún momento cuestiona que no se
hubiese seguido un procedimiento distinto al establecido legalmente. En tal
virtud, no encuentra la Sala que en el caso bajo examen se produjeran las
razones esgrimidas por la demandada para declarar, sin que mediase declaración
judicial expresa, la nulidad del proceso de licitación. Así se declara.
En relación con lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley de
Licitaciones, si bien la Junta Directiva de la C.A HIDROPÁEZ adujo que existían
errores en los procedimientos de licitación, atribuidos al ex Presidente del
organismo, en opinión de la Sala tal circunstancia en modo alguno autoriza a la
Administración para configurar un procedimiento de nulidad, sin que precediese
a ello la debida notificación a la sociedad mercantil que obtuvo la Buena Pro,
pues la misma sería necesariamente involucrada y afectada por la decisión que
se adoptase, lo cual conduce a concluir en la invalidez de la declaratoria de
nulidad del proceso de licitación; y por consiguiente, en la existencia y
validez de los contratos suscritos, los cuales sólo podían ser objeto de
rescisión, como en efecto lo fueron. Así se declara.
Por otra parte, advierte la Sala que la actora no solicita expresamente
la nulidad del acto administrativo por el cual se anulan las licitaciones y
resuelven los contratos; y tampoco cuestiona el poder discrecional de la
Administración para rescindir, en cualquier tiempo, un contrato de obra
pública, ciñendo su petitorio a la exigencia del pago de daños y perjuicios
ocasionados por la voluntad unilateral de la Administración de resolver los
contratos de obra pública, para lo cual solicita que se aplique lo dispuesto
por los artículos 112 y 113, literal c) N° 1, del Decreto N° 1.417 de las
Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras.
Ahora bien, tales normas establecen:
“ARTÍCULO 112: El ente contratante podrá
desistir en cualquier momento de la construcción de la obra contratada, aún
cuando ésta hubiese sido comenzada y aunque no haya mediado falta del
Contratista. En cualquier caso su decisión deberá ser notificada por escrito.
Si los trabajos hubiesen sido comenzados por
el Contratista, éste deberá paralizarlos y no iniciará ningún otro desde el
momento en que reciba la notificación a que se refiere este artículo, a menos
que el Ente Contratante lo autorice para concluir alguna parte de la obra ya
iniciada.”
“Artículo 113: En el caso previsto en el
artículo anterior, el Ente Contratante pagará al Contratista:
(...Omissis...)
c) Una indemnización que se estimará así:
1) Un diez y seis por ciento (16%) del valor
de la obra no ejecutada, si la rescisión ocurriere cuando no se hubieren comenzados los trabajos o los que se
hubieren ejecutado tengan un valor inferior al treinta por ciento (30%) del
monto original del contrato.”
Respecto de las normas citadas, alega la actora que cumplió a cabalidad
con las obligaciones derivadas de los contratos suscritos, habiéndose generado
en virtud de las actuaciones administrativas previas, derechos subjetivos a su
favor, como son el haber dado inicio a una de las obras conforme al mecanismo
pautado por el Decreto N° 1.417, y haber solicitado reiteradamente la
suscripción del Acta de Inicio de la obra, hechos en modo alguno desvirtuados
por el organismo demandado.
En consecuencia, estima la Sala que en el presente caso resulta
procedente acordar los daños y perjuicios pretendidos por la actora en la
aplicación del referido decreto, por cuanto, con independencia de que el
proceso licitatorio hubiera generado derechos subjetivos, particulares y
directos, como consecuencia de la suscripción de los contratos, uno de los
cuales ya se encontraba en fase de ejecución y en el otro las obras
preliminares se habían comenzado, en virtud de la extinción por voluntad de la
Administración y con base en el poder discrecional que le es propio, ésta
extinguió la obligación que la vinculaba con la contratante; sin que conste, en
el presente caso, que la demandante hubiere incumplido con las obligaciones a
su cargo; o que hubiere mediado el mutuo consentimiento entre las partes para
la resolución de los contratos. Así se decide.
En relación con la corrección monetaria sobre las cantidades demandadas
que solicita la parte actora, esta Sala estima procedente ajustar la suma
reclamada, más no por intermedio de una indexación monetaria, sino por vía de
los intereses que resultan aplicables al presente caso, contemplados en el
artículo 58 del Decreto N° 1.417 de las Condiciones Generales de Contratación
para la Ejecución de Obras, previstos para los pagos de las valuaciones o
retenciones reconocidas por el contratante, por cuanto dicho decreto regula
todo lo concerniente a la ejecución o resolución de un contrato de obra
pública. En tal virtud, dichos intereses deberán ser calculados utilizando una
tasa igual al promedio ponderado establecido por el Banco Central de Venezuela,
de las tasas pasivas que paguen los seis bancos comerciales con mayor volumen
de créditos a plazo no mayores de 90 días calendario. Para su determinación, se
ordenará en el dispositivo del fallo una experticia complementaria a tales
fines. Así se declara.
Por último, advierte la Sala que en el caso de autos, el proceder de la
demandada en relación con las licitaciones efectuadas y los contratos
resueltos, ocasiona un evidente daño patrimonial a la República, situación que
no debe escapar de la necesaria investigación y control por parte de los
organismos competentes. En tal virtud, en el dispositivo del fallo se ordenará
remitir copia certificada de esta decisión al Ministerio Público, Contraloría
General de la República y Procuraduría General de la República, a los fines de
que esclarezcan, conforme a sus respectivas competencias constitucionales y
legales, los procedimientos irregulares verificados en torno a los procesos
licitatorios, como admiten expresamente las apoderadas judiciales de la
demandada; y se establezcan las responsabilidades administrativas, civiles y
penales que dieron origen a la pérdida patrimonial que debe soportar la
República, lo cual se evidencia contundentemente en el presente caso, todo de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 285, numeral 5, 289, numerales 3
y 4 y 247 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se
declara.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y
por autoridad de la Ley, declara CON
LUGAR la demanda incoada por la sociedad mercantil C.A. HIDROLÓGICA PÁEZ
(HIDROPÁEZ), por concepto de indemnización de daños y perjuicios: y en
consecuencia ORDENA a esta última
pagar a la demandante, las siguientes cantidades:
PRIMERO: Bs.
14.000.000.00 por resolución del contrato G-AMP-HP-009-98.
SEGUNDO: Bs.
29.695.608,95,00, por resolución del contrato A-GMP-HP-010-98.
TERCERO: Se ORDENA el pago de intereses sobre las
sumas antes indicadas, calculados desde el 20 de marzo de 1998, fecha de
resolución de los contratos, para lo cual se oficiará al Banco Central de
Venezuela estimándole practicar experticia complementaria al presente fallo,
conforme a lo establecido en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO: REMÍTASE copia certificada de esta
decisión a los ciudadanos Contralor General de la República, Fiscal General de
la República y Procuradora General de la República, a los fines de lo declarado
en la motivación de este fallo.
Se condena en costas a la demandada, por haber resultado totalmente
vencida en virtud de esta decisión, de conformidad con lo establecido en el
artículo 274 del Código de Procedimiento Civil.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la ciudadana
Procuradora General de la República.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los
quince (15) días del mes de mayo de dos mil dos.- Años: 192° de la
Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente Ponente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Magistrada
La Secretaria,
Exp. N° 14767
LIZ/hmr
En dieciseis (16) de mayo del año dos mil dos, se publicó y registró la
anterior sentencia bajo el Nº 00645.