Magistrado
Ponente HADEL MOSTAFÁ
PAOLINI
Exp. No. 2001-0731
En fecha 1º de octubre de 2001, los
abogados Germán Ramírez Materán y
Thábata Carolina Ramírez Hernández, inscritos
en el Inpreabogado bajo los Nros. 6.642 y 80.102, actuando en su carácter de apoderados
judiciales de Hyundai Consorcio, constituido
mediante documento autenticado por ante la Notaría Pública Trigésima Novena del
Municipio Autónomo Libertador del Distrito Capital, en fecha 16 de febrero de
2001, bajo el Nº 61, Tomo 28, y de las sociedades mercantiles que integran
dicho consorcio Hyundai Information
Technology, Co., Ltd, Advance Information Technology Co., Ltd., Dacom System
Technologies, Inc y Sidif
de Venezuela, S.A., las tres (3) primeras con domicilio en la ciudad
de Seoul, República de Corea y la mencionada de última inscrita en el Registro
Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda bajo el Nº 65, Tomo 252-A-Sgdo, en fecha 4 de diciembre de 1980,
interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con
solicitud cautelar de amparo constitucional contra el acto administrativo de
efectos particulares contenido en la resolución número 312 de fecha 30 de
agosto de 2001, dictada por el Ministro del Interior y Justicia mediante la
cual revocó la buena pro otorgada al Consorcio Hyundai en la Licitación
anunciada internacionalmente Nº MIJ-00-09-01, correspondiente al Sistema de Identificación Nacional y Control
Ciudadano (SINACOC), publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.272 de fecha
30 de agosto de 2001.
El 3 de octubre de 2001, se dio cuenta en
Sala y en esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado Hadel
Mostafá Paolini, quien con tal carácter suscribe la presente
decisión.
Realizado
el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, previa las siguientes
consideraciones:
I
Antecedentes
En fecha 9 de octubre de
2000 el Ministerio del Interior y Justicia dio inicio a la Licitación referente
al “Sistema de Identificación Nacional y Control Ciudadano” con la publicación
en la prensa nacional e internacional de la invitación a participar en la
licitación identificada con las letras y números MIJ-00-09-01.
El 10 de noviembre de
2000 se celebró el acto público de recepción de sobres contentivos de las
manifestaciones de voluntad y documentos para la precalificación.
En fecha 17 de noviembre
de 2000, la Comisión de Licitación recomendó al Ministro del Interior y
Justicia, la precalificación de los siguientes grupos: (i) Sider-Venezuela /
Gemplus-Francia; (ii) Siseca-Francia / Fábrica Nacional de Monedas y Timbre de
España / Indra Sistemas, S.A.-España / Eniac-Venezuela; (iii) Integris
Group-Brasil / Grupo Bull-Francia / Imagen Automation-Argentina / Sistem
Multiplexor-Venezuela; (iv) Novacar-Alemania / Dermalog-Alemania / Ibcol-Alemania
/ Eurodelta-Venezuela y (v) Hyundai-Corea / Advance Datacon-Corea /
Sidif-Venezuela.
El 8 de enero de 2001
los grupos de empresas precalificadas presentaron los sobres 1, 2 y 3,
contentivos de la oferta técnica, la oferta económica y fianza con el objetivo
de que fueran evaluadas para la adjudicación de la buena pro.
El 19 de enero de 2001
el equipo del proyecto SINACOC, entrega la evaluación de las ofertas técnicas
de los consorcios precalificados y señalan que los consorcios Hyundai, IMA 2001
e IATEX, cumplieron satisfactoriamente con todos los requisitos.
En fecha 22 de enero de
2001 se efectuó el acto de apertura de las ofertas de los consorcios
calificados, siendo los precios de las ofertas los siguientes:
-
Consorcio
IATEX la cantidad de setecientos veintitrés millones cuatrocientos ochenta y tres mil ochocientos setenta y dos
dólares americanos (US$ 723.483.872,oo).
-
Consorcio
IMA 2001 la cantidad de doscientos noventa y ocho millones trescientos treinta
mil dólares americanos (US$ 298.330.000,oo).
-
Consorcio
Hyundai la cantidad de doscientos veintisiete millones setecientos cuarenta y
cinco mil quinientos dieciséis dólares americanos con cuarenta céntimos (US$
227.745.516,40).
El 29 de enero de 2001, el Ministro del
Interior y Justicia, hizo pública la decisión de otorgar la buena pro al
Consorcio Hyundai correspondiente a la licitación para el Sistema de
Identificación Nacional y Control Ciudadano.
Durante el mes de febrero de 2001, fue
suspendido el proceso licitatorio como consecuencia de las denuncias formuladas
por los consorcios participantes en la Licitación.
El 28 de febrero de 2001, el Ministro del
Interior y Justicia recibió comunicación de fecha 14 del mismo mes y año,
suscrita por el ciudadano Fernado Jorda en su carácter de representante del
consorcio IMA 2001, a los fines de solicitar la revisión del proceso de
licitación en cuanto al otorgamiento de la buena pro al Consorcio Hyundai, “...por
cuanto a su juicio existen graves violaciones e incumplimientos por parte del
Consorcio Hyundai, que no sólo lesionan los intereses de la República, sino que
no garantizan la consecución exitosa del fin perseguido, que el consorcio
Hyundai no ha demostrado tener la suficiente experiencia y capacidad técnica
para afrontar el proyecto, que, además, actualmente el referido consorcio está
atravesando dificultades financieras”.
El 10 de julio de 2001, la Comisión
Permanente de Contraloría de la Asamblea Nacional, remitió al Ministro del
Interior y Justicia el “Informe Final del Sistema de Identificación Nacional y
Control Ciudadano”, elaborado por la
Subcomisión de Control del Gasto Público e Inversión del Ejecutivo Nacional y
aprobada en reunión plenaria el 27 de junio de 2001.
El 30 de agosto de 2001, el Ministro del
Interior y Justicia dictó la resolución Nº 312 por medio de la cual decidió:
(i) que quedan enormes dudas y lagunas sobre la confiabilidad de la propuesta a
la que se le asignó la buena pro; (ii) revocar la buena pro otorgada al
consorcio Hyundai en la licitación Nº MIJ-00-09-01, referente al “Sistema de
Identificación Nacional y Cotrol Ciudadano” (SINACOC), “...por adolecer de
los vicios denunciados y comprobados en el procedimiento, por las deficiencias
y omisiones sustanciales de las ofertas técnicas y económicas del Consorcio
Hyundai respecto al Pliego de Licitaciones, tal como ha quedado establecido y
demostrado durante el proceso de investigación de la Subcomisión de Gasto
Público e Inversión del Ejecutivo Nacional de la Asamblea Nacional, y por todas
las razones de mérito anteriormente expuestas en el texto de la presente
resolución” y, por último, (iii) dar por terminado el proceso de licitación
antes señalado, en consecuencia, se convocará un nuevo proceso de licitación,
con la asistencia técnica directa de los organismos internacionales a los fines
de velar por la transparencia y el acatamiento de las normas nacionales e
internacionales.
II
Del Acto Administrativo recurrido
En primer lugar, indicó el Ministro del Interior y Justicia en la aludida resolución objeto del presente recurso, que el Consorcio Hyundai no presentó el formato 3-A de obligatorio cumplimiento en la fase de precalificación de acuerdo a las condiciones del pliego de licitaciones correspondiente.
En cuanto a la
denuncia relacionada con la falta de experiencia de Hyundai Consorcio en
proyectos similares al SINACOC, afirmó que la misma no cumplió oportunamente
con el requisito establecido en las normas de la licitación que exigían a la
empresa líder del consorcio presentar referencia que le acreditase una experiencia
mínima de cinco (5) años en la prestación de servicios de desarrollo y de
implementación de soluciones de identidad con tarjetas de identificación
inteligentes y utilizando estructuras de administración de datos, así como, la
constancia de poseer y/o disponer de la representación de la tecnología
especializada requerida. En efecto, expuso que el mencionado consorcio, “...pretende
demostrar una supuesta experiencia con unos recaudos presentados con
posterioridad al día 17 de noviembre del 2000, fecha de la precalificación, y
utilizando medios que no son apropiados ni se ajustan a los requerimientos de
la licitación”.
Por otra
parte, afirmó en cuanto a la denuncia referente a que la carga del texto y la
depuración del archivo de la ONIDEX se encuentra excluido de la oferta
presentada por el consorcio Hyundai, que del contenido de dicha oferta, se
observa que existen omisiones en cuanto a la depuración e identificación de
duplicados e función de las impresiones dactilares, lo cual “...tienen un
impacto significativo en los precios ofertados y por ende unos costos ocultos,
lo que ratifica lo expuesto en la sección 4.3. del Informe Final Sistema de
Identificación Nacional y Control Ciudadano, presentado por la Subcomisión de
Control del Gasto Público e Inversión del Ejecutivo Nacional”.
En otro orden
de ideas, expuso que el sistema AFIS ofertado por Hyundai Consorcio es de uso
policial y no incluye el interfase con el Cuerpo Técnico de Policía Judicial,
no cumpliendo en consecuencia los requisitos del pliego. En efecto, afirmó que “...el
sistema AFIS propuesto por Hyundai Consorcio, nunca ha sido desarrollado a gran
escala, sólo es una aplicación policial que implicó un reducido número de datos
que contrasta escandalosamente con las exigencias del proyecto venezolano”.
Asimismo, expuso una serie de supuestas irregularidades, tales como: (i) Hyundai Consorcio ofertó una laminación en frío del pasaporte y no en caliente tal como lo exigió el pliego de licitaciones; (ii) no ofertó la herramienta tecnológica (workflow) desarrollada y probada, sino que sólo la describió; (iii) ofertó un sistema descentralizado que no garantiza la comunicación en tiempo real desde la Base Central a Aeropuertos, Puertos y Puestos Fronterizos; (iv) omitió completamente la aplicación Help Desk “...y la ofertó como un componente adicional y a futuro”; (v) describe un sistema con arquitectura obsoleta que implicaría un alto costo de mantenimiento, ampliaciones y futuras actualizaciones; (vi) no quedó suficientemente aclarada la posible repercusión que tendrá sobre Hyundai Information Technology las pérdidas financieras de otras empresas del grupo Hyundai que poseen la mayoría de sus acciones y (vii) que la Comisión de Licitación no realizó la homologación correspondiente entre las diferentes ofertas presentadas.
III
Argumentos de los apoderados del
recurrente
En primer término, alegaron vicio en la notificación de la resolución recurrida, por cuanto no expresó “...los términos establecidos en la ley especial que rige la materia (Ley de Licitaciones) para el ejercicio del recurso”. Asimismo, indicó que existen vicios de forma al no cumplirse supuestamente con todos los requisitos previstos en la norma dispuesta en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En otro orden de ideas, expusieron
que las actuaciones del Ministerio del Interior y Justicia violan supuestamente
el debido proceso y el derecho a la defensa, al suspender el proceso
licitatorio y posteriormente revocar la buena pro, debido a que “...no hay
actuación válida que permita ni siquiera suponer de que se abriera un
procedimiento en sede administrativa para considerar y tramitar la suspensión
del proceso y posterior revocatoria de la buena pro otorgada a Hyundai
Consorcio, en virtud de las denuncias que dicen haber recibido”.
Por otra parte, alegaron vicio de nulidad absoluta de la resolución recurrida “...al revocar un acto precedentemente decidido con carácter definitivo que había creado derechos particulares e igualmente violar el debido proceso y el derecho a la defensa”.
En otro
término, fundamentan que la revocatoria de la buena pro concedida a la
recurrente “...está viciada de nulidad absoluta por la manifiesta incompetencia
del Ministro del Interior y Justicia, Luis Miquilena para revocar la misma,
por adolecer de aptitud legal el órgano por él representado, para actuar
validamente en derecho, por no tener poder jurídico atribuido por la ley
especial en razón de la materia”.
Asimismo, alegaron la supuesta nulidad absoluta del acto administrativo recurrido por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, debido a que “...la suspensión arbitraria del proceso licitatorio para cumplir en cuanto al debido proceso administrativo debió efectuarse con estricto apego a lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
En otro orden
de ideas, afirmaron que existe violación al derecho a la seguridad jurídica,
por cuanto al haber presentado “...la mejor oferta técnica-económica, haber
constituido las garantías exigidas en el Pliego de Licitación y Anexos y haber
obtenido la buena pro, se ven hoy decepcionados y perjudicados por habérseles
cercenado el legítimo derecho de suscribir el contrato definitivo”.
Por otra
parte, indicaron que existían supuestamente “...falsos supuestos por errónea
apreciación de los hechos y del derecho, contenidos en la resolución
administrativa que por haber sido determinantes en la decisión tomada por el
órgano administrativo, acarrean la nulidad absoluta de la misma”.
En cuanto a la
pretensión cautelar, indicaron que “...como quiera que el presente recurso
de nulidad se intenta conjuntamente con una acción de amparo cautelar que será
tramitado en cuaderno separado, pudiendo abrirse el contradictorio sin ninguna
medida cautelar, respetuosamente solicitamos (...) que de no
haber pronunciamiento inmediato en el amparo que restablezca la situación
jurídica infringida (...), se sirva decretar la suspensión de los
efectos del acto administrativo”.
Como fundamento
de la medida cautelar de amparo constitucional invocaron la supuesta violación
del derecho a la defensa previsto en la norma dispuesta en el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto “...después
de revisar el cumplimiento a las exigencias del Pliego Licitatorio y Anexos y
proceder a las aclaratorias respectivas y elaborar en consecuencia el contrato
respectivo, el ciudadano Luis Miquilena, quien actualmente ostenta el cargo de
Ministro del Interior y Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, de
manera arbitraria partiendo de supuestos falsos y entrevesados y valorando
indebidamente un informe de la Asamblea Nacional, revoca en un mismo acto
administrativo la buena pro otorgada a nuestros representados y da por
terminado el procedimiento licitatorio,...”.
Asimismo,
alegaron la supuesta violación del derecho al debido proceso previsto en la
norma constitucional antes referida, “...puesto que quebrantó el artículo 48
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no realizó trámite
alguno válido en sede administrativa para la revocatoria de la buena pro,
partiendo de la arbitrariedad de suspender lo que no se podía suspender
conforme al artículo 46 eiusdem, pero lo más grave, actuó soterradamente y a
espaldas de nuestros representadas sin notificación oportuna de la apertura de
un procedimiento administrativo para considerar una denuncia infundada y
permitirle a los particulares afectados que presentaran los descargos y las
pruebas...”.
En cuanto a la
presunta violación del derecho a la igualdad, dispuesto en la norma contenida
en el artículo 21 de la Constitución vigente, indicaron que “...en otro
proceso licitatorio todos los oferentes conocen ya las ofertas económicas y
técnicas del Hyundai Consorcio y la misma de ser convocada a licitar irá
en desigualdad de condiciones”.
Por otra parte
alegaron la supuesta violación del derecho que tiene todo ciudadano a dedicarse
libremente a la actividad lucrativa de su preferencia previsto en el artículo
112 de la Constitución de 1999, “...ya que habiendo competido lícitamente y
obtenido la adjudicación de la buena pro, se le impidió culminar su actividad
económica como lo era la celebración del contrato y la implementación del
Sistema de Identificación Nacional y Control Ciudadano”.
Asimismo,
denunciaron como violado “el derecho a la seguridad jurídica”, por la
expectativa legítima que tenía el recurrente de celebrar el contrato antes
referido cuando fuera favorecida con un acto de adjudicación irrevocable, “...basándose
en una descalificación sobrevenida, absurda, sin procedimiento, arbitraria e
ilícita desde el punto de vista legal y constitucional”.
Por último, invocaron la presunta violación “...de los derechos humanos de las personas naturales extranjeras y nacionales que acudieron ante el anuncio internacional de una licitación tan importante como lo fue la convocada para la construcción de un Sistema de Identificación Nacional y Control Ciudadano”.
IV
Punto Previo: Del Procedimiento
Mediante sentencia dictada en fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: Marvin Enrique Sierra Velasco), esta Sala Político-Administrativa, fijó el procedimiento que en lo sucesivo se seguirá para la tramitación de los recursos de nulidad interpuestos contra actos administrativos de efectos particulares o generales con contenido normativo o no, ejercidos conjuntamente con medida cautelar de amparo constitucional. A tal efecto, se estableció el siguiente procedimiento:
“(...) a juicio de la Sala, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental
que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en
juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos
términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude
exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional,
circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el
pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
En tal sentido, nada obsta a que en virtud
del poder cautelar que tiene el juez contencioso-administrativo, le sea posible
decretar una medida precautelativa a propósito de la violación de derechos y
garantías constitucionales, vista la celeridad e inmediatez necesarias para
atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional.
Con tal objeto, y en tanto se sancione la
nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta
especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la
inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar
que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del
amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo
aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en
todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar
a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.
Se justifica, entonces, que una vez admitida
la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento
sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier
otro aspecto, cumpliéndose así con el
propósito constitucional antes acotado.
En ese sentido, es menester revisar el
cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida
cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la
institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos
presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse
en primer término, el fumus boni iuris,
con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de
violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula
al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste
determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la
circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de
orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en
forma inmediata, conduce
a la convicción de que debe
preservarse
ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de
causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el juez velar porque su
decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la
argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la
convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del
accionante.
Por otra parte, considera esta Sala que la
tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la
defensa de la parte contra quien obra la
medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez
ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los
artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la
ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión
contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia; procediendo entonces este Máximo Tribunal, previo el examen de los
alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la
medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.
De igual modo, en el supuesto de declararse
improcedente la medida de amparo constitucional así solicitada, cuenta la parte
presuntamente agraviada con la posibilidad de recurrir a otras providencias
cautelares dispuestas al efecto en nuestro ordenamiento jurídico (...)”.
V
De la Admisibilidad de la Acción de nulidad por Razones de
Inconstitucionalidad
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y a tales efectos observa que el recurso de nulidad intentado no se encuentra incurso en ninguna de las causales de inadmisibilidad dispuestas en la norma prevista en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En tal sentido, no se aprecia que haya manifiesta falta de cualidad o interés del recurrente y no se conoce la existencia de un recurso paralelo.
Por último, observa esta Sala, que en el presente caso no se configura ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante el Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, con base en lo anterior, esta Sala Político-Administrativa admite el recurso contencioso administrativo de nulidad planteado. Así se declara.
VI
Del Amparo Constitucional
De conformidad con el procedimiento antes delineado, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la procedencia de la solicitud cautelar de amparo constitucional, presentada por la recurrente de conformidad con la norma prevista en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a los fines de que se suspendan los efectos de la resolución impugnada mientras se decide el recurso de nulidad.
A tal efecto, considera oportuno esta Sala señalar con carácter previo, en cuanto a la solicitud de suspensión de efectos presentada, de conformidad con la norma prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que, por cuanto esta Sala se pronunciará de seguidas en cuanto a la procedencia de la solicitud cautelar de amparo constitucional, considera inoficioso pronunciarse sobre la pretensión aludida, debido a que la misma se encontraba condicionada por la representación de la recurrente a la falta de pronunciamiento inmediato en cuanto a la acción de amparo, en consecuencia se declara el decaimiento del objeto de la medida de suspensión de efectos solicitada. Así se decide.
Dilucidado lo
anterior, pasa de seguidas esta Sala a pronunciarse sobre la procedencia de la
acción de amparo constitucional y, a tal efecto observa, que la primera
denuncia planteada por los apoderados judiciales del recurrente, está referida
a la supuesta violación del derecho a la defensa, por cuanto el Ministro del
Interior y Justicia procedió a revocar la buena pro otorgada y dar por
terminado el procedimiento licitatorio, así como del derecho al debido proceso
al no realizar supuestamente trámite alguno en sede administrativa para la
revocatoria de la buena pro y “... sin la apertura de un proceso
administrativo”.
En tal sentido, esta Sala en otras oportunidades, ha dejado sentado que el debido proceso -dentro del cual se
encuentra contenido el derecho a la defensa- es un derecho aplicable a todas
las actuaciones judiciales y administrativas, teniendo su fundamento en el
principio de igualdad ante la Ley, toda vez que el “debido proceso” significa
que las partes, en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial,
deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus
respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a
acreditarlos. A tal efecto, en sentencia dictada en fecha 17 de febrero de 2000
(Caso: Juan Carlos Pareja Perdomo),
esta Sala dejó sentado lo siguiente:
“La doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han precisado, que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana.
Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la tipicidad referida a la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén perfectamente delimitados de manera precisa en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.
El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos”.
En conclusión, el derecho
al debido proceso no se limita por el hecho que la manifestación de
voluntad concretizada en el acto administrativo que afecta al administrado,
haya sido dictada luego de instruido un procedimiento, pues ello depende de las
garantías y derechos que en el transcurso de éste se le permitan al
administrado, tales como el derecho a alegar y a promover pruebas, entre otros.
Son estos derechos los que comprenden el derecho al debido proceso y los que
conllevan a sostener que éste no es una simple forma procedimental. A tal
efecto, cuando la Administración aplica un procedimiento distinto al legalmente
establecido y ello trae como consecuencia que se atenúen sustancialmente
garantías relativas a la defensa de los administrados, el acto que culmine el
procedimiento debe ser declarado nulo.
Con fundamento en las consideraciones
anteriormente expuestas, esta Sala pasa a revisar de seguidas si el acto
administrativo impugnado violó el derecho al debido proceso del recurrente y a
tal efecto observa:
Por medio de la resolución Nº 312 de fecha 30
de agosto de 2001, el Ministro del Interior y Justicia decidió revocar la buena
pro otorgada al Consorcio Hyundai en la Licitación anunciada internacionalmente
MIJ-00-09-01, correspondiente al “Sistema de Identificación Nacional y Control
Ciudadano” (SINACOC), así como dar por terminado el proceso de licitación a los
fines de convocar un nuevo proceso licitatorio.
Del contenido de los hechos vertidos en el
expediente contenidos en el escrito recursorio, se observa, que la
Administración dio cumplimiento al procedimiento administrativo señalado en la
Ley de Licitaciones publicada, en la Gaceta Oficial Nº 37.097, de fecha 12 de
diciembre de 2000.
En efecto, de conformidad con la norma prevista
en el artículo 83 de la prenombrada Ley, la apertura de la licitación se inició
en fecha 9 de octubre de 2000, con la publicación en la prensa nacional e internacional
de la invitación a participar en la Licitación MIJ-00-09-01.
Posteriormente, dando cumplimiento a la norma
dispuesta en el artículo 89 eiusdem, se procedió al acto público de
recepción de sobres por parte de la Comisión de Licitación, contentivo de las
manifestaciones de voluntad y de las ofertas de los interesados.
Asimismo, siguiendo lo previsto en la norma
contenida en el artículo 95 eiusdem, la Comisión de Licitaciones
procedió a la precalificación de los oferentes a los fines de solicitar las
ofertas económicas y técnicas, para la posterior celebración del acto de
apertura de sobres, el cual se celebró en fecha 22 de enero de 2001.
Por último, el 29 de enero de 2001, el Ministro
del Interior y Justicia, ciudadano Luis Alfonso Dávila García, hizo pública la
decisión de otorgar la buena pro a Hyundai Consorcio para el “Sistema de
Identificación Nacional y Control Ciudadano”.
De los hechos anteriormente señalados, se
observa que la denuncia planteada por los apoderados judiciales del consorcio
recurrente, referente a la presunta violación del derecho al debido proceso y a
la defensa, no se patentiza en el caso de autos, ya que se observa el
cumplimiento de las principales fases del procedimiento licitatorio en el que
puede participar cada oferente.
A tal efecto, se observa que la revocatoria de
la buena pro por parte del ente contratante, tiene su fundamento en razones de
interés general, atendiendo a la potestad otorgada a la administración en la
norma dispuesta en el artículo 46 de la Ley de Licitaciones, razón por la cual,
en uso de esa potestad discrecional, se decidió dar por terminado el proceso
licitatorio, no pudiendo existir en modo alguno en esta sede cautelar,
presunción de violación del derecho al debido proceso o a la defensa.
Asimismo, en cuanto a lo aseverado por los
apoderados del consorcio recurrente, referente a que era necesaria la apertura
de un procedimiento administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para proceder
a la revocatoria de la buena pro otorgada, esta Sala advierte que en el caso de
autos el procedimiento en el cual podía participar el oferente era el
procedimiento licitatorio regulado en la Ley de Licitaciones antes descrito por
esta Sala.
Aunado a lo anterior, es necesario señalar en
esta etapa preliminar, que en los casos en que la Administración proceda a
revocar la buena pro en determinada licitación, no es necesaria la apertura de
un procedimiento administrativo, ya que tal potestad es inherente al poder de
la administración cuando razones de interés general así lo exijan, motivo por
el cual en este primer análisis de la cuestión planteada, esta Sala no
considera vulnerado el derecho al debido proceso y a la defensa del recurrente.
Así se declara.
En cuanto a la presunta violación al derecho
a la igualdad previsto en el artículo 21 de la Constitución vigente, debido
a que -según los apoderados judiciales del recurrente- en el proceso
licitatorio que podría convocarse en un futuro, todos los oferentes conocerán
las ofertas económicas y técnicas de Hyundai Consorcio, situación la cual,
coloca a la recurrente en desigualdad de condiciones frente a las posibles
competidoras, esta Sala observa lo siguiente:
El derecho a la igualdad, ha sido entendido
de forma reiterada por la jurisprudencia de la entonces Corte Suprema de
Justicia en Sala Político-Administrativa (Caso: Vidal Blanco de fecha 21 de julio de 1994), en Sala Plena (Caso: Eliseo Sarmiento de fecha 13 de abril de
1999) y recientemente por la Sala Constitucional (Caso: Biotech
Laboratorios, C.A. y otros de fecha 9 de agosto de 2000), en el sentido que
"...la discriminación existe,
también, cuando situaciones similares o análogas se deciden, sin aparente
justificación, de manera distinta o contraria. En efecto el derecho fundamental
a la igualdad y no discriminación entre particulares consagrado en el artículo
61 de la Constitución, abarca no sólo los supuestos por él señalados sino todas
aquellas situaciones donde sin algún motivo o razón se resuelvan contrariamente
planteamientos iguales, y así se declara”.
Con base en lo anterior, esta Sala observa
que los supuestos para que haya violación o amenaza de vulneración del derecho
de igualdad, son en primer lugar que las partes intervinientes en la relación
se encuentren en una situación equiparable, y en segundo lugar que se favorezca
de manera discriminatoria a alguna de las partes, en desmedro de la otra.
En el caso concreto, esta Sala observa que
la posible convocatoria a otro proceso licitatorio, no constituye en modo
alguno presunción de violación del derecho a la igualdad del consorcio
recurrente, debido a que el mismo, de cumplir con las condiciones previstas en
el pliego licitatorio, podrá concursar nuevamente en la licitación correspondiente,
ajustándose a los requisitos y condiciones que se establezcan, sin que ello, en
modo alguno signifique trasgresión del aludido derecho constitucional, toda
vez, que estará en igualdad de condiciones, frente a las demás posibles
oferentes. Así se decide.
En cuanto a la presunta violación al derecho
que tiene todo ciudadano a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su
preferencia consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, esta Sala constata del contenido del
escrito recursorio, que según los apoderados del consorcio recurrente, la
transgresión de tal derecho se manifiesta debido a que la resolución Nº 312,
impidió la culminación de la celebración del contrato y la implementación del
Sistema de Identificación Nacional y Control Ciudadano al revocar la buena pro
otorgada.
A tal efecto, observa esta Sala, que la
norma constitucional antes aludida dispone lo que a continuación se transcribe:
"Artículo 112.- Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país." (Subrayado de la Sala).
Con base en la norma
transcrita, se observa que tal derecho económico no se encuentra establecido en
forma absoluta e ilimitada en su contenido o en la posibilidad de su disfrute.
Las limitaciones a tal derecho atienden, conforme al texto constitucional, a
razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección al ambiente o
interés social, en los términos que se establezcan en la propia Constitución o
en las leyes.
Planteado lo anterior, esta Sala realizado
el correspondiente examen en esta etapa cautelar, observa que la resolución Nº
312, objeto de la medida cautelar de amparo constitucional no viola o amenaza
con violar el derecho a la libertad económica del consorcio recurrente, debido
a que la revocatoria de la buena pro fue ejecutada con fundamento en una
potestad legal que tenía la administración, de conformidad con lo dispuesto en
la norma prevista en el artículo 46 de la Ley de Licitaciones y atendiendo a
presuntas razones de interés general.
Aunado a lo anterior, el consorcio
recurrente podrá participar nuevamente en el próximo proceso licitatorio que
convoque el ente contratante, y además, podrá continuar desarrollando la
actividad económica de su preferencia, razones por las cuales, no se evidencia
en esta sede cautelar violación o amenaza de ser transgredido el derecho a la
libertad económica. Así se declara.
En relación a la presunta violación al
derecho a la seguridad jurídica, por la expectativa que tenía el consorcio
recurrente de celebrar el contrato para la implementación del Sistema de
Identificación Nacional y Control Ciudadano (SINACOC), esta Sala observa, que
las razones por las cuales no se llegó al final de la contratación, se
encuentran subordinadas a una actuación desplegada por el ente contratante
atendiendo a lo previsto en el artículo 46 de la Ley de Licitaciones, según el
cual se podrá dar por terminado el procedimiento cuando existiesen razones de
interés general que así lo aconsejen, razón por la cual no parece manifestarse
la pretendida violación. Así se decide.
En cuanto a la última denuncia planteada
por los apoderados judiciales del consorcio recurrente, referente a que la
actitud del Ministro del Interior y Justicia, “...lesiona evidentemente los
derechos humanos de las personas naturales extranjeras y nacionales que
acudieron al anuncio de la licitación convocada para la implementación del
Sistema de Identificación Nacional y Control Ciudadano. Estos seres
refiriéndonos a los coreanos, de acuerdo al Preámbulo de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), tienen los atributos de
toda persona humana, siendo por lo que (sic) invocamos del Tribunal
Supremo de Justicia que también les de una protección internacional por la
violación de sus derechos fundamentales”, esta Sala observa, que dicha
denuncia resulta a tal punto defectuosa dados los términos tan genéricos, vagos
e imprecisos en los que se encuentra planteada que hacen imposible la revisión
de la misma, razón por la cual procede a desecharla. Así se decide.
VII
Decisión
En virtud de lo anteriormente expuesto, este
Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Político-Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, decide en los siguientes términos:
1.- Admite el recurso contencioso
administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Germán Ramírez Materán y Thábata
Carolina Ramírez Hernández, actuando en su carácter de apoderados
judiciales de Hyundai Consorcio y
de las sociedades mercantiles que integran dicho consorcio Hyundai Information Technology, Co., Ltd,
Advance Information Technology Co., Ltd., Dacom System Technologies, Inc y
Sidif de Venezuela, S.A.,
contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la
resolución número 312 de fecha 30 de agosto de 2001, dictada por el Ministro
del Interior y Justicia mediante la cual revocó la buena pro otorgada al
Consorcio Hyundai en la Licitación anunciada internacionalmente Nº
MIJ-00-09-01, correspondiente al Sistema
de Identificación Nacional y Control Ciudadano (SINACOC), publicada
en la Gaceta Oficial Nº 37.272 de fecha 30 de agosto de 2001.
En consecuencia, de conformidad con lo
previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
se ordena notificar al Fiscal General de la República, al Procurador General de
la República y al Ministro del Interior y Justicia.
2.- El decaimiento del objeto de la solicitud de suspensión de efectos presentada de conformidad con la norma dispuesta en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
3.- Sin Lugar la acción de amparo cautelar solicitada por los apoderados
judiciales de Hyundai Consorcio contra
el acto administrativo impugnado, ejercida conjuntamente con el recurso de
nulidad a que se refieren estas actuaciones.
4.- Ordena la remisión del presente expediente
contentivo del recurso de nulidad al Juzgado de Sustanciación, a fin de que
examine lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la
vía administrativa y de ser procedente se continúe la sustanciación del caso.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase
lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los
treinta (30) días del mes de octubre de dos mil uno(2001). Años: 191º de la
Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente-Ponente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Magistrada,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA
CALZADILLA
Exp. Nro. 2001-0731
En treinta (30) de octubre del año dos mil uno, se publicó y registró
la anterior sentencia bajo el Nº 02425.