TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AB42-R-1999-000004

En fecha 15 de marzo de 1999, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el oficio número 99-6940 de fecha 24 de febrero de 1999, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar por los abogados Generoso Mazzocca Medina y Josefina Varela Quintero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 31.648 y 59.464, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO, titular de la cédula de identidad Nº 5.073.533, contra el acto administrativo s/n emanado de la Directora de Averiguaciones Administrativas de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la referida ciudadana, y se le impuso multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) hoy Quinientos Bolívares Fuertes (BsF. 500,00).

En fecha 17 de marzo de 1999, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado Luís E. Andueza, fijándose el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 14 de abril de 1999, las abogadas Jocelyn Peña, Lucía Zumbo y María Helena García, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 59.750, 63.766 y 25.844, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del Municipio Chacao del estado Miranda, consignaron escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.

En fecha 15 de abril de 1999, comenzó la relación de la causa.

En fecha 20 de abril de 1999, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación interpuesta.

En fecha 28 de abril de 1999, venció el lapso de contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 29 de abril de 1999, comenzó el lapso de cinco (5) días para la promoción de pruebas.

En fecha 11 de mayo de 1999, venció el lapso de cinco (5) días para la promoción de pruebas.

En fecha 12 de mayo de 1999, se ordenó agregar a los autos el escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 11 de mayo de 1999 por la representación judicial del Municipio Chacao del estado Miranda.

En fecha 12 de mayo de 1999, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 3 de junio de 1999, ambas partes presentaron sus escritos de informes, en la misma fecha se dejó constancia de los escritos de informes presentados por ambas partes, y que comenzaría a transcurrir el lapso de ocho (8) días calendario, para que las partes presentaran sus observaciones.

En fecha 15 de junio de 1999, se dijo “Vistos” y se fijó el lapso de treinta (30) días de despacho para que se dictara sentencia.

En fecha 9 de marzo de 2000, la representación judicial de la parte actora, solicitó el abocamiento en la presente causa.

En fecha 14 de marzo de 2000, en virtud de que en fecha 18 de enero de 2000 fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por los Magistrados: Ana María Ruggeri Cova, Presidenta; Carlos Enrique Mouriño Vaquero, Vicepresidenta; Evelyn Marrero Ortiz, Pier Paolo Pasceri y Rafael Ortiz Ortiz, Magistrados, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa. En la misma fecha, se designó ponente al Magistrado Carlos Enrique Mouriño Vaquero.

En fecha 15 de marzo de 2001, la abogada María Beatriz Araujo Salas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 49.057, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Chacao del estado Miranda, solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.

En fecha 11 de julio de 2002, se ordenó agregar a los autos el oficio Nº 02-0668 de fecha 19 de junio de 2002 emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual se remitió el expediente administrativo relacionado con la presente causa y se ordenó abrir pieza separada.

En fecha 10 de diciembre de 2005, en virtud de que en fecha 19 de octubre de 2005 fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo por los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta; Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Alexis Crespo Daza, Juez; este órgano jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa y en virtud de que el presente asunto fue ingresado bajo el número AP42-N-1999-021514 bajo la clase Asunto Contencioso Administrativo de Nulidad con la nomenclatura “N” siendo lo correcto ingresarlo bajo la clase Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad con la nomenclatura “R” por lo tanto el presente asunto quedó registrado bajo el N° AB42-R-1999-000004, quedando acumulados ambos asuntos informáticamente, y se dejó constancia que se tendrían como válidas todas las actuaciones diarizadas y registradas en el Asunto N° AP42-N-1999-021514, las cuales serían continuadas bajo el Asunto N° AB41-R-1999-000004.

En fecha 14 de marzo de 2006, se designó ponente a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, a quien se le ordenó pasar el presente expediente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

En fecha 14 de marzo de 2006, se pasó el presente expediente a la Jueza ponente.

En fecha 16 de septiembre de 2010, la Corte se abocó al conocimiento en la presente causa, en virtud de que en fecha seis (6) de noviembre de dos mil seis (2006), fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente; y Alejandro Soto Villasmil, Juez; se reasignó la ponencia al ciudadano Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que dictara la decisión correspondiente.

En fecha 22 de septiembre de 2010, se pasó el expediente al Juez ponente.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR

El 22 de abril de 1998, los abogados Generoso Mazzoca Medina y Josefina Varela Quintero, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Rosario González de Rausseo, plenamente identificados, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos contra el acto administrativo de fecha 23 de marzo de 1998, dictado por la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Rosario González de Rausseo y se le impuso multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) hoy Quinientos Bolívares Fuertes (BsF. 500.000,00), fundamentándose en las siguientes consideraciones:

Indicó que “(…) ejerció el cargo de Directora de Obras Públicas y Servicios de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda (…)”.

Agregó que “(…) en ejercicio de sus funciones procedió durante el año de mil novecientos noventa y seis (1996), a avalar un (sic) Contratos y diversas Ordenes de Trabajo, a los fines de que se llevaran a cabo en las diferentes Parroquias del Municipio Chacao, el respectivo mantenimiento, limpieza y desobtrucción (sic) de cloacas drenajes, sumideros, tanquillas y bocas de visita (…)”.
Planteó que “(…) con motivo del denominado operativo ‘Visita Papal’ y conforme el contenido del Acuerdo de Emergencia dictado por la Cámara Municipal en fecha veintitrés (23) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996), emitió la Orden de Servicio No. 007-B, a los fines de que se llevara a cabo la demarcación vial y peatonal en la final de la Avenida Casanova, Avenida Tamanaco y Distribuidor Altamira (…)”.

Agregó que “(…) en fecha doce (12) de Mayo de mil novecientos noventa y siete (1997) la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, inici[ó] una averiguación administrativa -que señalan- fue producto de las actas de fechas 25/04/1997 (sic) y 09/05/1997 (sic), levantadas en la Dirección de Obras Públicas y Servicios de la Alcaldía del Municipio Chacao por funcionarios adscritos al Area (sic) de Infraestructura del órgano contralor, por cuanto -indican- se detectaron presuntos hechos irregulares, que se le imputan a [su] mandante en ejercicio de sus funciones (…)” [Corchetes de la Corte].

Indicó que “(…) en fecha veintitrés (23) de Marzo (sic) del presente año, la mencionada Dirección de Averiguaciones Administrativas, declaró la Responsabilidad Administrativa de la ciudadana Rosario González de Rausseo, en su carácter de Directora de Obras Públicas y Servicios, además de imponerle una multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,oo) (…)”.

Arguyó que el acto administrativo impugnado, se encuentra viciado de nulidad absoluta por cuanto fue dictado con carencia absoluta de base legal, ya que “(…) del primer cargo imputado a [su] mandante, es así como se desprende del mismo que el presunto hecho irregular, es con motivo de haber avalado en ejercicio de sus funciones un contrato -14/08/96- y 38 ordenes (sic) de trabajo -todas a partir de marzo de 1996-, lo cual a juicio del órgano sancionador trajo como consecuencia un supuesto fraccionamiento de Contratos, en contravensión (sic) a lo establecido en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao, vigente para la fecha de los hechos (…)”.

Agregó que “(…) a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de lo República [1995] solo (sic) constituyen ilícitos administrativos susceptibles de ser sancionados con Responsabilidad Administrativa, aquellos establecidos ‘expresamente’ en e1 artículo 113 ejusdem. Es evidente que en el presente caso, la supuesta irregularidad imputada a [su] mandante se fundamenta en el presunto fraccionamiento de contratos, lo cual alega el organo (sic) contralor, contraviene el contenido del artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao. Siendo así, [concluyó] que la supuesta irregularidad -que rechazamos- y que se le ha imputado a la ciudadana Rosario González Rausseo, no es subsumible ni se encuentra consagrado en los supuestos de hecho [previstos] en el artículo 113 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría, ni en aquellos establecidos en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (…)” [Corchetes de la Corte].

Concluyendo al respecto, que las sanciones de carácter administrativo son aquellas taxativamente contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y por lo tanto el primer cargo imputado a su mandante carece de base legal, violentándose de esta manera el principio de legalidad y de reserva legal consagrada en la Constitución Nacional.

Indicó que con relación “(…) al segundo cargo imputado a [su] mandante, a los fines de declararla responsable en lo administrativo, se desprende del propio acto impugnado, que el organo (sic) sancionador hace un analisis (sic) de disposiciones jurídicas de carácter genérico, que nada tienen que ver con la presunta irregularidad de la cual es acusada la ciudadana Rosario González de Rausseo (…)”.

Alegó que del desarrollo de los hechos planteados por el órgano sentenciador los cuales sirven de fundamento a la sanción impuesta a su mandante, no se desprende indicio alguno que lleve a concluir, que en efecto se avaló una orden de servicio que excediera en su precio a los del mercado.

Agregó que escapa de su comprensión, que se haya invocado el contenido del numeral 1 y 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, toda vez que no aparece expresado en el acto los motivos ni facticos ni jurídicos por los cuales se procede ilegal e inconstitucionalmente a sancionar a su mandante.

Indicó que “(…) la fundamentación tanto de hecho como en derecho del acto impugnado no corresponde con la sanción que posteriormente se aplica a [su] representada. Ya que inicialmente y de forma genérica se hace mención a las obligaciones genéricas que tiene como funcionario público, para posteriormente sancionarla por un supuesto sobreprecio (…)” [Corchetes de la Corte].

Planteó que “(…) no consta del acto administrativo impugnado elemento probatorio alguno a los fines de determinar que en efecto se produjo un exceso en el precio, como tan contundentemente es sancionado, lo cual evidentemente contraviene el Principio de Tipicidad de los actos administrativos de carácter sancionatorio (…)”.

Arguyó que en el “(…) presente caso la Dirección de Averiguaciones Administrativas considero como unico (sic) y exclusivo punto de referencia para sancionar el presunto sobreprecio, los precios aportados por una Empresa privada denominada ‘Data Construcción’ ello, indudablemente sin ningún fundamento legal (…)”.

Señaló que su mandante “(…) expresamente rechazó en su escrito de descargo, ese Mecanismo de Precios ya que el órgano Contralor Municipal, obvio (sic), que la Contraloría General de la República, a (sic) girado instrucciones, a todos los órganos de Control Estadal y Municipal para que utilicen como punto de referencia a los fines de determinar el precio justo los establecidos por el Colegio de Ingenieros de Venezuela a través del Instituto de Construcción e Información Tecnológica, mejor conocido como el S.I.C.O.P. (…)” (Resaltado del original).

Concluyó que en virtud de lo anterior “(…) el acto administrativo sancionatorio que por esta vía se impugn[ó], se encuentra viciado de Falso Supuesto, lo cual ciertamente produce su nulidad absoluta y así muy respetuosamente solicit[ó] sea declarado (…)” [Corchetes de la Corte].

En cuanto a la multa impuesta señaló que “(…) consta del propio acto impugnado que el mismo se encuentra suscrito por la Doctora Nancy García F., en su carácter de Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, lo cual nos lleva obligatoriamente a concluir que la misma fue impuesta, por una autoridad evidentemente incompetente para ello (…)”.

Agregó que de la Ordenanza del ente recurrido, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nro. 288, del mes de marzo de 1994, específicamente su artículo 16 “(…) se infiere con una claridad mediana que el único funcionario competente a los fines de imponer multas por Responsabilidad Administrativa en el Municipio Chacao, lo es el propio Contralor Municipal y no como en efecto ocurrió en el presente caso, la Directora de Averiguaciones Administrativas, en una clara y abierta Usurpación de Funciones (…)”.

Indicó que la referida multa resulta a todas luces exagerada, desproporcionada, confiscatoria e ilegal, en virtud de que el artículo 98 eiusdem prevé que los funcionario Municipales serán sancionados con multas de hasta Cien Mil Bolívares (Bs. 100.000,oo).

Adujo que “(…) por mas (sic) que [han] estudiado el presente caso, no conseguimos las razones de hecho como de derecho que tuvo la Directora de Averiguaciones Administrativas, a los fines de imponer la multa o sanción, siendo evidente la ilegalidad de la misma y así solicit[ó] sea declarado por [ese] Honorable Juzgado (…)” [Corchetes de la Corte].

Solicitó amparo cautelar alegando que existía violación al debido proceso consagrado en los artículos 68 y 69 de la Constitución Nacional, violación que se “(…) concretiza, cuando el organo (sic) contralor omitió un análisis riguroso y meticuloso de todos y cada uno de alegatos, argumentos y pruebas que en su oportunidad fueron expuestas ante el órgano sustanciador tanto en la ración previa, como en el escrito de descargos (…)”.

Agregó que “(…) en el caso bajo estudio se acusa de un presunto sobreprecio, tomando en consideración una base de referencia que es (Data-Construcción) que no tiene ningún soporte legal en el ordenamiento jurídico Municipal, ni Nacional. Es así, como en el escrito de descargos rechazamos categóricamente que ese fuera el punto de referencia para establecer los precios justos y razonables, los establecidos por el Colegio de Ingenieros de Venezuela, a través del Instituto de Costos de Construcción e Información Tecnológica (ICCIT-C-IV) (S.I.C.O.P.) (…)”.

Expuso que “(…) la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, no realizo (sic) analisis (sic) alguno sobre un argumento fundamental y contundente en esta investigación, como lo era el Acuerdo de Cámara Municipal No. 007-96 de fecha veintitrés (23) de Enero de mil novecientos noventa y seis (1996), por medio del cual se declaraba la emergencia y la urgente necesidad para la ejecución de las obras y reparaciones necesarias, para remozar la imagen del Municipio Chacao y en particular la ejecución de la reparación de aceras brocales, jardinerías de las vías publicas (sic) interurbanas del Municipio, en ocasión de la visita de su Santidad Juan Pablo II, a nuestro País (…)”.

Puntualizó la violación de la garantía al principio de legalidad y a la reserva legal consagrados en el ordinal 2º del artículo 60 y ordinal 24º del artículo 136 y 139 de la Constitución Nacional en virtud de que quedó “(…) evidenciado a lo largo del presente escrito, [que] a la ciudadana Rosario González de Rausseo, se le sanciono con fundamento en unas disposiciones de carácter sub-legal, lo cual constitucionalmente le esta (sic) vedado a la administración (sic) Municipal (…)” [Corchetes de la Corte].

Apuntó que “(…) es evidente que los Principios de orden Constitucional, suficientemente señalados, fueron vulnerados por el organo (sic) contralor a [su] mandante, cuando proceden a declararla Responsable en lo Administrativo, por supuestos de hecho no previstos como falta o ilícitos en la Ley Orgánica de Contraloría general (sic) de la república (sic) y así solicita[ron] sea declarado por [ese] Tribunal (…)” [Corchetes de la Corte].

Igualmente alegó a los fines de que le sea otorgado el amparo cautelar, la violación del derecho a la presunción de inocencia ya que “(…) el organo (sic) contralor habría emitido su veredicto -culpando a [su] representada- en torno a lo que para la fecha debía considerarse como unas supuestas y simples ‘presuntas’ irregularidades, en ejercicio de sus funciones, y no como en efecto ocurrió, cuando se compromete la responsabilidad de la ciudadana Rosario González de Rausseo, tratándola como culpable de unos hechos que aun estaban en proceso de ser comprobados (…)” [Corchetes de la Corte].

Agregó que “(…) es indudable que en el presente caso no solo (sic) no se había probado la culpabilidad de [su] mandante para el momento de la formulación de cargos, sino que tampoco se evidencia del acto impugnado que la administración (sic) haya probado contundentemente su culpabilidad a los efectos de declararla Responsable en lo Administrativo, todo lo cual vulnera a [su] mandante su Derecho a la Presunción de Inocencia y así solicitaron (…) sea declarado, puesto que es infutable (sic) que el órgano contralor había sancionado y culpado a la ciudadana Rosario de Rausseo, antes de dictar el acto de Responsabilidad Administrativa y cumplir con los extremos legales procedimentales (…)” [Corchetes de la Corte].

Finalmente, solicitó se “(…) declare CON LUGAR, el presente Recurso de Nulidad en contra del acto administrativo No. CM/DAA/089 de fecha veintitrés (23) de Marzo de mil novecientos noventa y Ocho (1998), emanado de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, a través de la cual se declara a la ciudadana Rosario González de Rausseo Responsable en lo Administrativo además de imponerle una multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) y en consecuencia se declare la Nulidad Absoluta del acto recurrido (…)”.
Igualmente solicitó que “(…) se declare PROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional como medida cautelar en los términos que ha sido planteada (…)”.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 10 de febrero de 1999, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo el acto administrativo de fecha 23 de marzo de 1998, dictado por la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Rosario González de Rausseo y se le impuso multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) hoy Quinientos Bolívares Fuertes (BsF. 500.000,00), fundamentándose en las siguientes consideraciones:

“(…) El Tribunal ante la invocada carencia de base legal proced[ió] al análisis del acto recurrido, apreciándose de su contenido que en tal de alude al inicio de la averiguación administrativa ordenada por su Directora Dra, Nancy García F., haciéndose referencia a los hechos que en tal se califican como irregulares como la secuencia de los actos que fueran cumplidos, estableciéndose como conclusión de la averiguación, el haberse comprometido su responsabilidad administrativa al no haber desvirtuado los cargos que se le imputaran, concluyéndose en el capítulo III, que ‘la Dirección de Averiguaciones Administrativas en ejercicio de sus facultades conferidas en los artículos 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en concordancia con el artículo 11 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao y el artículo 8 literal i de la Resolución No. 002-97 de la Contraloría Municipal número Extraordinario No. 1442 de fecha 20 de enero de 1997, declara responsables en lo administrativo por los cargos recaídos en su contra en la presente causa a los ciudadanos [Rosario González de Rausseo y Gaston José Pulido].

Ante lo que ha quedado expresado, debe asentarse sin asomo de duda, que la actuación del órgano contralor limita su actuación a comprendiar (sic) las actuaciones que se correspondían en la averiguación de los hechos, concluyéndose como quedara expuesto, con la invocación de los preceptos que le habilitan para su actuar, no pudiera considerarse sentido diferente ante la utilización de la expresión ‘EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES CONFERIDAS’ y la subsiguiente mención concordada de los textos legales, que a su juicio, le invisten de competencia, concluyéndose de todo lo que es expresado, que si bien son señaladas con amplitud los supuestos fácticos consecuencia de la averiguación, no aparece referencia alguna a los supuestos normativos en los cuales encuadre la conducta de la accionante y consecuencialmente ser acreedora a la sanción consagrada en el precepto tipológico de la situación particular relativa a la averiguación administrativa. Es en consideración a lo que ha quedado expuesto que se concluye declarándose con lugar la denuncia de carencia de base legal hecha valer como argumento inicial. Así se decid[ió].

Ante la declaratoria de procedencia de la anterior denuncia, se juzga innecesario el análisis de las restantes hechas valer.

Con fundamento a las anteriores consideraciones, [ese] Tribunal administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara con lugar el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadano (sic) ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO, y declara la nulidad absoluta del acto administrativo No. CM-DAA-089, de fecha 23 de marzo de 1998, emanado de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Baruta (sic) (…)” [Corchetes de la Corte].

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 14 de abril de 1999, la representación judicial del Municipio Chacao del estado Miranda presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, basándose en las siguientes consideraciones:

Denunció que el fallo recurrido adolece del vicio previsto en el ordinal 3° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, al errar el a quo en la correcta interpretación del derecho aplicable a la solución del caso por la falta de aplicación del artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao de fecha 13 de septiembre de 1994, Ordenanza vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos.

Que la “(…) ciudadana Rosario González de Rausseo en su condición de Directora de Obras Públicas y Servicios de la Alcaldía del Municipio Chacao, dio su aprobación el contrato N° 057/96, relacionado con el mantenimiento, limpieza y desobstrucción de cloacas, drenajes, sumideros, tanquillas y bocas de visita en diferentes sectores del Municipio Chacao por un monto de tres millones novecientos trece mil cuarenta y dos bolívares con sesenta céntimos (Bs. 3.913.042,60), a favor de la empresa Aqua Series B, teniendo el mismo alcance, objeto y ejecución que las 38 ordenes (sic) de servicios (…)”.

Puntualizó que “(…) agrupando el monto del contrato N° 057/96 conjuntamente con el monto total de las 38 ordenes (sic) de servicio, sobrepasa la cantidad que se estima para proceder a la licitación general, vulnerando así, lo establecido en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao, de fecha 13 de septiembre de 1994, Ordenanza ésta vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos (…)”.

Arguyó que conforme al “(…) artículo 9 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, no fue aplicada ni respetada por la Directora de Obras del Municipio Chacao ciudadana Rosario González de Rausseo, en el sentido de no aplicar el procedimiento pautado en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao, de fecha 13 de septiembre de 1994, a las órdenes de servicios y el contrato principal N° 057/96, otorgado a la empresa Aqua-Series B, por la cantidad de tres millones novecientos trece mil cuarenta y dos bolívares con sesenta céntimos (Bs. 3.913.042,60), omitiendo totalmente el Control Previo por ante el Organismo Contralor (…)”.

Planteó que “(…) en relación con el proceso selección del contratista, en opinión de [esa] sindicatura Municipal, se considerará el costo total de la obra, independientemente de los créditos presupuestarios para la misma, como lo afirma la ciudadana Rosario González de Rausseo en su escrito de descargos (…)”.

Sostuvo que “(…) cuando por causas debidamente justificadas, sean éstas técnicas o presupuestarias, a juicio del máximo jerarca administrativo o del órgano superior del Ente Contratante, según el caso, se divida en varios contratos la contratación de una misma obra, cuando el monto total de ésta determine que el procedimiento aplicable es el de licitación, se procederá a la selección del contratista conforme a estos procedimientos, aún cuando el monto individual de la contratación sea inferior al límite previsto en la normativa correspondiente (…)”.

Por todo lo anterior, concluyó que “(…) al no cumplir con el procedimiento establecido en la Ordenanza de Licitaciones y al omitir el control previo por ante la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, la ciudadana Rosario González de Rausseo, comprometió su responsabilidad administrativa, y así solicit[ó] sea declarado por el Tribual a su digno cargo (…)” [Corchetes de la Corte].

Seguidamente procedió a rebatir los vicios alegados por la parte recurrente en la primera instancia, lo cual hizo bajo los siguientes argumentos:

En cuanto a la incompetencia de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, alegó que conforme a los artículos 11 y 16 de la Ordenanza de Reforma Parcial a la Ordenanza de Contraloría Municipal del Municipio Chacao se emitió en fecha 20 de diciembre de 1996 la Resolución Nº 002-97, “(…) correspondiente al Manual de Organización de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, dándole plena facultad para aperturar (sic) averiguaciones administrativas a la Dirección cuya competencia se cuestiona, según se desprende del artículo 8, literal “A” (…)” de donde se desprende claramente “(…) todas y cada una de las funciones que tiene la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, desvirtuando a todas luces el alegato invocado por la recurrente, en el sentido de que la mencionada Dirección carece de facultades legales para instruir expedientes que acarreen responsabilidades administrativas, y más aún para imponer sanciones administrativas; y es por todo lo anteriormente expuesto, que solicita[ron] muy respetuosamente a esta digna Corte, declare en la sentencia definitiva que la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, es Competente para conocer de la averiguación administrativa contra los recurrentes antes identificados, y así espera[n] sea decidido (…)” [Corchetes de la Corte].

Agregó dicha representación judicial que “(…) el Contralor Municipal del Municipio Chacao tiene plena competencia para iniciar o aperturar (sic) la averiguación administrativa, sin embargo, por las razones de efectividad y práctica dentro de la administración municipal, para el buen desarrollo de sus labores, el Contralor Municipal mediante la Resolución N° 002-97, correspondiente al Manual de Organización de la Contraloría Municipal, le otorga plena facultad para aperturar (sic), sustanciar y decidir las averiguaciones administrativas a la Dirección de Averiguaciones Administrativas del Municipio Chacao, según se desprende del artículo 8, literal ‘A’, (…)”.

En cuanto a la desproporción e ilegalidad de la multa impuesta, señaló que “(…) se encuentra en total desacuerdo con la parte actora, en el sentido de que la misma fue impuesta ajustada a derecho todo de conformidad con lo establecido en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (…)”.

Agregó que en el presente caso “(…) se le declaró responsable administrativamente a la recurrente, y como consecuencia de ello, se le sancionó con multa de quinientos mil bolívares (Bs. 500.000,oo), todo de conformidad con lo establecido en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, norma aplicable para el presente caso de responsabilidad administrativa; [indicando además] que la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, impuso la multa por debajo de lo establecido en la Ley (…)”.

Adujo que el artículo 98 de la Ordenanza de Contraloría Municipal que señala la parte actora limita el monto de la multa a imponer “(…) se refiere a las sanciones establecidas en la Ordenanza de Carrera Administrativa para los funcionarios del Municipio Chacao, aplicables para casos de derecho funcionarial dentro del municipio, no siendo aplicables en materia de contraloría, y menos aún, cuando se trata de responsabilidad administrativa, como en el presente caso, siendo lo correcto la multa impuesta a la ciudadana Rosario González de Rausseo, por la cantidad de quinientos mil bolívares (Bs 500.000,oo), y así solicit[ó] muy respetuosamente sea declarado por el Tribunal (…)” [Corchetes de la Corte].

En cuanto al alegato de falso supuesto planteado por la parte actora, indicó la representación judicial del Municipio recurrido que en el presente caso “(…) se desprende claramente que la ciudadana Rosario González de Rausseo en su condición de Directora de Obras y Servicios de la Alcaldía del Municipio Chacao, avaló la Orden de Servicio N° 007-B, a favor de la Constructora Geraca, con el fin de realizar la demarcación vial peatonal en la Avenida Casanova, Avenida Tamanaco y Distribuidor Altamira, donde se observó por parte de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, que la pintura de tráfico utilizada excedía a la del mercado, para la fecha en que ejecutaba la obra, según el Acta de Conclusión de fecha 09 de mayo de 1997, cuya Acta corre inserta a los folios Nros 82 al 84 del expediente administrativo del presente caso, generándose así, una conducta negligente y tipificada en los numerales 1 y 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, (…)”.

Concluyendo al respecto, que “(…) se encuentra en total desacuerdo con la parte recurrente, en el sentido de que no existe el vicio denunciado, por cuanto la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, sí enmarcó las circunstancias acaecidas dentro de la norma correcta, es decir, sin incurrir en un error en apreciación y calificación de los hechos que constituyen el fundamento, la causa y el motivo del ejercicio de una determinada potestad, ya que existe una correspondencia entre los hechos reales y los formalizados en el presupuesto de la norma, puesto que éstos están suficientemente probados en el expediente administrativo; y por lo anteriormente analizado es que solicit[ó] a estos honorables Magistrados, dicten sentencia en los términos señalados (…)” [Corchetes de la Corte].

Finalmente solicitó que se declarara sin lugar el presente recurso de nulidad, en virtud de las consideraciones manifestadas en el presente escrito y a todo evento, dado el caso que el anterior pedimento fuese declarado en favor de la Municipalidad que representa, solicitó sean condenada en costas la recurrente.

IV
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DEL MUNICIPIO CHACAO

En fecha 3 de junio de 1999, la representación judicial del Municipio Chacao, presentó escrito de informes en el cual se expuso los mismos alegatos planteados en el escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.

V
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLADA

En fecha 3 de junio de 1999, la representación judicial de la ciudadana Rosario González de Rausseo, presentó escrito de informes con base en las siguientes consideraciones de hecho y derecho:

Solicitó que se declare el desistimiento del recurso de apelación interpuesto, en virtud de que en “(…) fecha catorce (14) de Febrero del año en curso, las apoderadas judiciales del Municipio Chacao, proceden a presentar ante esta digna instancia escrito contante de veinticinco (25) folios útiles, el cual denominan escrito de Formalización a la Apelación, en contra de la sentencia dictada por el a-quo, en la (sic) cual únicamente señalan que la sentencia apelada adolece del vicio de Ausencia de Base Legal, previsto en el ordinal 3° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil (…)”.

Agregó que “(…) el acto de Formalización a la Apelación, no constituye un simple tramite (sic), por lo contrario es una actuación de suma importancia toda vez que del mismo, debe desprenderse las razones -tanto de hecho como de derecho- que tuvo la parte apelante a los fines de impugnar la decisión dictada por el Juzgado Superior y no repetir y reproducir aquellas que fueron formuladas para defender la legalidad del acto (…)”.
Indicó que al verse imposibilitados de contradecir de manera categórica las razones tanto de hecho como de derecho que tuvo la administración (sic) para apelar la mencionada sentencia, se permiten ratificar el criterio del a quo, en cuanto a que el acto administrativo impugnado, adolece el vicio de Ausencia de Base Legal, por los siguientes motivos:

Sostuvo “(…) que la actuación de la Dirección de Averiguaciones Administrativas limito (sic) su actuación en la declaratoria de responsabilidad administrativa, invocado (sic) -a los fines de sancionar a [su] representada- una disposición jurídica - Ordenanza Municipal- que sin duda alguna, no establece ninguna sanción, constituyendo la misma un deber genérico, en los cuales se establece únicamente las competencias de carácter sancionatorio, de la referida Dirección, todo lo cual contraviene abiertamente el principio de legalidad del cual deben estar investidos los actos administrativos, por cuanto no se contiene en el mismo, las normas jurídicas que respaldan la decisión sancionatoria finalmente adoptada (…)” [Corchetes de la Corte].

Expresó que tal y como lo determinó el iudex a quo “(…) la ciudadana Rosario González de Rausseo, se le sanciono (sic) con fundamento en unas disposiciones de carácter sub-legal, que en nada tienen que ver con la decisión adoptada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas, siendo ello así, las referidas disposiciones jurídicas, no encuadran taxativamente en la conducta de [su] mandante en ejercicio de sus funciones (…)” [Corchetes de la Corte].

Puntualizó que tal y como ha sido expresado, a su mandante “(...) se le aplica una sanción declarándola responsable en lo administrativo -por supuesto fraccionamiento- sanción ésta la cual no se encuentra prevista en ningún instrumento jurídico ‘aplicable’, y con lo cual se le vulnero (sic) el Principio Universalmente reconocido de Nullum crimen, nulla poena sine lege, que significa la necesaria existencia de una Ley previa que determine el contenido de la sanción aplicable ya que sin una atribución legal previa de potestades, la administración (sic) no puede actuar, simplemente, como en efecto ocurrió en el caso de [su] mandante, aunado al hecho de que como lo determino el a-quo, el acto tampoco contiene las supuestas disposiciones en razón de las cuales se le sancion[ó] a [su] representada (…)” [Corchetes de la Corte].

Alegó que es evidente “(…) que los Principios de orden legal y constitucional, suficientemente señalados, fueron obviados por el órgano contralor a [su] mandante, cuando proceden a declararla Responsable en lo Administrativo, por supuestos de hecho, no previstos como falta o ilícitos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, haciendo prevalecer sobre la Ley, una Ordenanza Municipal y así solicitamos sea declarado por esta Honorable instancia (…)” [Corchetes de la Corte].

Adujo que “(…) ciertamente las sanciones de carácter administrativo, según la intención y voluntad del Legislador son aquellas taxativamente contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, siendo así, es obvio que el primer cargo imputado a nuestra mandante carece de base legal, violenta el principio de legalidad y de reserva legal, contemplada en la Constitución Nacional y en consecuencia se encuentra viciado de nulidad absoluta (…)”.

Agregó que “(…) a los fines de proceder a sancionar a un particular se requiere que el acto o la omisión según fuese el caso, deben estar definidos claramente como faltas, describiendo con detalle y cuidado en el acto cada uno de los elementos y acciones en los cuales incurrió el presunto infractor, circunstancias todas estas (sic) que en el caso bajo estudio obvió el órgano sancionador (…)”.

De igual manera señaló que “(…) la declaratoria de responsabilidad administrativa, como consecuencia de un presunto exceso en los precios, es abiertamente improcedente, todo ello en virtud de haberse invocado -Ordenanza Municipal- que sin duda alguna, no establece ninguna sanción, constituyendo las disposiciones invocadas un deber genérico de los funcionarios públicos, todo lo cual contraviene abiertamente el principio de legalidad del cual deben estar investidos los actos administrativos (…)”.

Ratificaron el vicio de falso supuesto denunciado “(…) por cuanto el órgano sancionador señalo (sic) que [su] mandante comprometió su responsabilidad administrativa, por cuanto avalo (sic) una orden de servicio No. 007-3, en el cual supuestamente se detecto (sic) un precio que excedía al del mercado (…)” en tal sentido señaló “(…) que no existen en autos elemento probatorio alguno - ni fue aportado a lo largo del presente procedimiento- a los fines de determinar que en efecto [su] mandante adquirió la pintura de trafico (sic) con sobre precio, circunstancia esta (sic) que el Municipio Chacao, no desvirtúo de manera alguna en el presente juicio (…)”.

Denunció que “(…) no existe en autos elemento probatorio alguno –ni fue aportado a lo largo del presente procedimiento- a los fines de determinar que en efecto [su] mandante adquirió la pintura de trafico (sic) con sobre precio (sic), circunstancia esta (sic) que el Municipio Chacao, no desvirtuó de manera alguna en el presente juicio (…)” [Corchetes de la Corte].

Indicó con respecto a la multa impuesta, que ratifica el “(…) contenido de los alegatos formulados originalmente por [esa] representación, en cuanto a la incompetencia del funcionario que la dicto (sic) ya que esta (sic) claro que el único funcionario competente a los fines de imponer la multa es el Contralor Municipal de conformidad con lo establecido en la Ordenanza respectiva, lo cual justificaba abiertamente lo (sic) improcedencia de la referida multa (…)” [Corchetes de la Corte].

Finalmente solicitó se declarara desistida la apelación interpuesta y en el supuesto negado de no considerar procedente dicha solicitud, se declare sin lugar la mencionada apelación y se confirme en todas y cada una de sus partes la sentencia de fecha 10 de febrero de 1999, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

VI
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

En fecha 23 de marzo de 1998, la ciudadana Nancy García, actuando con el carácter de Directora de Averiguaciones Administrativas, dictó el acto administrativo decisorio sobre la averiguación administrativa iniciada en fecha 12 de mayo de 1997, como consecuencia de las actas levantadas en la Dirección de Obras Públicas y Servicios de la Alcaldía del Municipio Chacao del estado Miranda en fechas 25 de abril de 1997 y 9 de mayo de 1997, en las cuales según el ente recurrido, se detectaron presuntos hechos irregulares de la siguiente manera:

“(…) a.- En el manejo de fondos, valores y documentos durante el ejercicio fiscal 1996.

b.- En el aspecto normativo y administrativo de las contrataciones de obras de montos menores de UN MILLON (sic) QUINIENTOS MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 1.500.000,oo) no sujetos al requisito de control previo preestablecido por la Contraloría Municipal en los avances Nº 371, 2114, 2956 y 3534 del año 96.

…omissis…

La presente averiguación administrativa se inició como consecuencia del resultado de las actas de fechas 25 de abril y 09 de mayo de 1997, levantadas en la Dirección de Obras Públicas y Servicios de la Alcaldía de Chacao de cuyos resultados se determinó lo siguiente:

1.- Se observó que la orden de Servicio S/N° sobre limpieza, conservación y reparación de las áreas verdes de la Casa de la Cultura de Chacao por un monto de Bs. 1.500.000,00 cuyo objeto es similar al contrato de obra mayor N° 038-95 remodelación y ampliación de la Casa de la Cultura por un monto de Bs. 9.990.957,94 ambos asignados a la Empresa E.O.C. CA., coincidiendo su ejecución, objeto y continuidad.

2.- Existe un contrato identificado con el N° 057-96 suscrito en el año 1996 sobre mantenimiento, limpieza, desobstrucción de cloacas, drenajes, sumideros, tanquillas y bocas de visita en diferentes sectores del Municipio Chacao por un monto de Bs. 3.913.042,60 a favor de la empresa Aqua-Serie-B, CA., y se contrataron 38 ordenes (sic) de trabajos con similar objeto y alcance, cuyo monto total ascendió a la cantidad de Bs. 31.396.548,03.

3.- Se observó en el expediente correspondiente a la orden de servicio N° 007-B., a favor de Constructora Geraca sobre ‘Demarcación Vial y Peatonal en el final de la Av. Casanova, Av. Tamanaco y Av. Sur Altamira entre Francisco de Miranda y Distribuidor Altamira, un sobreprecio en la pintura de tráfico, que excede a la del mercado para la fecha en que fue ejecutada la obra.

4.- No se pudo determinar la veracidad de los saldos reflejados en las conciliaciones ya que los asientos de los avances se realizan por formatos (recibos) no especifican el del gasto.

De conformidad con lo establecido en el articulo (sic) 119 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se procedió a formular cargos a los ciudadanos que se señalan a continuación, en los términos siguientes:

ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO

En fecha 08 de agosto de 1997 en su condición de Directora de Obras Públicas y Servicios de la Alcaldía de Chacao, durante los años 1995 y 1997 (folios 177 al 180).

1.- Por haber avalado la Orden de Servicio S/N° sobre limpieza, conservación y reparación de la Casa de la Cultura de Chacao por un monto de Bs. 1.500.000,00, con el objeto de eludir el procedimiento de Licitación Publica (sic) ya que su objeto es similar al contrato mayor Nº 038-95 Remodelación y Ampliación de la Casa de la Cultura de Chacao por un monto de Bs. 9.990.957,94), ambos asignados a la misma empresa con el mismo objeto, ejecución y continuidad.

2.- Por avalar el contrato Nº 057-96, sobre mantenimiento, limpieza y desobstrucción de cloacas, drenajes, sumideros, tanquillas y bocas de visita en diferentes sectores del Municipio Chacao por un monto de Bs. 3.913.042,60 a favor de la empresa Aqua-Serie-B, C.A., y 38 ordenes (sic) de trabajo durante el año 96 con similar objeto y alcance por un monto de Bs. 31.396.548,03 que trajo como consecuencia un fraccionamiento de contratos, todo ello en contravención al artículo 24 de la Ordenanza de licitaciones del Municipio Chacao vigente para la fecha de los hechos.

3.- Por el sobreprecio detectado en el expediente correspondiente a la Orden de Servicio Nº 007-B a favor de la Constructora Geraca sobre demarcación vial y peatonal en la final de la Av. Casanova, Av. Tamanaco y Distribuidor Altamira, donde se observa que la pintura de tráfico excede a la del mercado para la fecha en que fue ejecutada la obra, según acta de conclusión de fecha 9 de mayo de 1997.

GASTON JOSÉ PULIDO CARDIER

…omissis…

II

Vistas las actuaciones q76ue configuran el presente expediente, este Despacho pasa a decidir previa a las siguientes consideraciones:

…omissis…

En cuanto al primer alegato, esta Dirección de Averiguaciones Administrativas observa; que efectivamente a los fines de procesar y cancelar la Orden de Servicio S/N° sobre limpieza, conservación y reparación en la Casa de la Cultura por un monto de Un Millón Quinientos Mil Bolívares (Bs. 1.500.000,00) y el contrato mayor N° 038-95 Remodelación y Ampliación de la Casa de la Cultura por un monto de Nueve Millones Novecientos Noventa Mil Cincuenta y Siete Bolívares con Noventa y Cuatro Céntimos (Bs. 9.990.957,94) otorgados a la empresa E.O.C., no se requería aplicar el procedimiento de licitación, toda vez que la sumatoria de la Orden de Servicio y el contrato mayor arroja la cifra de Bs. 11.490.057,94 por debajo del límite establecido en la Ordenanza de Licitaciones para proceder por Licitación General.

En virtud de lo antes expuesto esta Dirección estima que no se configuró responsabilidad alguna en el cargo formulado. Así se declara.

En relación al segundo argumento aducido, se observa que el procedimiento de la presente averiguación administrativa se cumplió de estricto derecho, mal puede alegar la ciudadana ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO que se le violentó su derecho a la defensa. Es importante significar que la ciudadana antes nombrada tuvo acceso al expediente Nº 113 donde riela del folio 1 al 72 el informe de fecha 10 de Abril de 1997 contentivo de las 38 ordenes (sic) de trabajo o servicio a los que se hacen mención en los descargos y tenemos como reproducidos.

Consta en autos suficientes elementos probatorios de los cuales se evidencia responsabilidad en el hecho que se le imputa, que adminiculados entre si (sic) surten plena prueba en su contra, (…)

De estas Ordenes (sic) de Servicios y las facturas antes descritas, que constan al expediente de marras, podemos evidenciar que la ciudadana ROSARIO DE RAUSSEO en su condición de Directora de Obras Públicas y Servicios de la Alcaldía del Municipio Chacao, avaló igualmente el contrato N° 057/96 sobre mantenimiento, limpieza y desobstrucción de cloacas, drenajes, sumideros, tanquillas y bocas de visita en diferentes sectores del Municipio Chacao por un monto de Bs. 3.913.042,60 a favor de la empresa Aqua Series B, teniendo el mismo alcance, objeto y ejecución que las ordenes de servicios antes mencionadas. En tal sentido agrupando el monto del contrato N° 057/96 y el monto total de las 38 ordenes (sic) de servicios superan el monto que se prevé, para proceder por licitación general, contraviniendo con su actuación lo establecido en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones vigente para la época de la ocurrencia de los hechos.
…omissis…
Cabe significar que las autoridades locales están obligados a cumplir con las Ordenanzas que las rigen, conforme a lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal que expresa; las Ordenanzas, Reglamentos, Decretos, Acuerdos y Resoluciones son de obligatorio cumplimiento por parte de los particulares, las autoridades nacionales, estadales y locales. (Subrayado nuestro).

Lo cual no fue observado por la Directora de Obras al no someter al procedimiento establecido en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones, vigente para la época de los hechos, las ordenes de servicios y el contrato mayor 057-96 otorgado a la Empresa Aqua-Series Bpor Bolívares Tres Millones Novecientos Trece Mil Cuarenta y Dos con Sesenta Céntimos (Bs. 3.913.042,60).

En efecto, al no cumplir con el procedimiento establecido en la Ordenanza de Licitaciones y al omitir el Control Previo ante este Organismo Contralor, la ciudadana ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO compromete su responsabilidad administrativa no logrando desvirtuar con sus alegatos el cargo formulado. Así se declara.

En relación al tercer cargo formulado, expone una serie de planteamientos relativos a una situación de emergencia, amparado en el Acuerdo dictado por 1a Cámara Municipal de fecha 23 de Enero de 1996, publicado en Gaceta Municipal Número Extraordinario 982 de fecha 02 de Febrero de 1996, referente a la ‘visita Papal’, alegando que cuando sea de urgente necesidad la ejecución de determinadas obras o adquisición de bienes, no se aplicaran las disposiciones del artículo 32 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal. Para así justificar la negligencia al no velar por los intereses del Municipio, al detectarse sobreprecio en la pintura de tráfico utilizada en la demarcación vial y peatonal en el final de la Avenidas Casanova, Tamanaco y Distribuidor Altamira.

Al respeto es necesario señalar que tales planteamientos, no constituyen causal de justificación, por cuanto el artículo 35 parte in fine de la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao es del tenor siguiente:
No se aplicaran las disposiciones del artículo 32 pero el Organismo Municipal queda obligado a participar de inmediato a la Contraloría las circunstancias que hayan dado lugar al gasto con el fin de que esta proceda a tomar las medidas de control que consideren convenientes dentro de los límites de esta Ordenanza.
…omissis…
Es preciso destacar que el numeral 7 del artículo 29 de la Ordenanza Nº 040-93 Número Extraordinario 249 de fecha 28 de diciembre de 1993 reforma parcial de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio de Chacao del Estado Miranda, establece lo siguiente:

‘Sin perjuicio de los deberes que le impongan las leyes y Ordenanzas el funcionario público Municipal está obligado (a) ……. Vigilar, conservar y salvaguardar los documentos, bienes e intereses de la administración Municipal confiados a su guarda uso o administración’.

Del texto de la citada norma se infiere; es ‘deber’ de obligatoria observancia por parte de los funcionarios públicos municipales, el salvaguardar los bienes e intereses del Municipio, en cuanto a la adquisición de bienes y servicios y que estos sean a precios justos y razonables.

En consecuencia la ciudadana ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO compromete su responsabilidad administrativa en su carácter de Directora Obras Públicas y Servicios de Municipio Chacao, por avalar la orden de servicio N° 007-B a favor de Constructora Geraca C.A. donde se detectó un sobreprecio en la pintura de tráfico excede al del mercado, tal como se desprende del acta de conclusión de fecha 09 de mayo de 1997 y que damos por reproducida en este punto. Así se declar[ó] (…)”.

VII
DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las consultas y las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cuales mantienen la denominación de Juzgado Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se establezca la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer de la presente apelación. Así se declara.

VII
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinado lo anterior, esta Corte pasa a revisar la competencia de este órgano jurisdiccional para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos por ser materia de estricto orden público y por tanto, revisable aun de oficio en cualquier estado y grado del proceso, y por lo tanto deben realizarse las siguientes consideraciones:

En cuanto a la definición de competencia, es definida por la doctrina como la medida de la jurisdicción que ejerce en concreto el juez en razón de la materia, del valor de la demanda y del territorio (Vid. RENGEL ROMBERG, Arístides: Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Tomo I, 2007. Pág. 298).

Ello así, es una garantía judicial, el ser juzgado por el Juez natural, que se encuentra dentro de los elementos que constituyen el debido proceso, la otrora Constitución de 1961 en su artículo 69, así como la vigente en su artículo 49, consagran el derecho de las personas naturales o jurídicas de ser juzgadas por dicho Juez, quien además debe existir como órgano jurisdiccional con anterioridad a los hechos litigiosos sin que pueda crearse un órgano jurisdiccional para conocer únicamente dichos hechos después de ocurridos. Dicho artículo 49 de la vigente Constitución establece en su numeral 4 lo siguiente:

“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

1. (…omissis…)

4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto (…)”

Referente a esta garantía, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Número 144 de fecha 24 de marzo de 2000 estableció lo siguiente:

“(…) Esta garantía judicial es una de las claves de la convivencia social y por ello confluyen en ella la condición de derecho humano de jerarquía constitucional y de disposición de orden público, entendido el orden público como un valor destinado a mantener la armonía necesaria y básica para el desarrollo e integración de la sociedad.

Dada su importancia, no es concebible que sobre ella existan pactos válidos de las partes, ni que los Tribunales al resolver conflictos atribuyan a jueces diversos al natural, el conocimiento de una causa. El convenio expreso o tácito de las partes en ese sentido, al igual que la decisión judicial que trastoque al juez natural, constituyen infracciones constitucionales de orden público.

Por lo anterior, si un juez civil decidiere un problema agrario, porque en un conflicto entre jueces, el superior se lo asignó al juez civil, tal determinación transgredería la garantía del debido proceso a las partes, así la decisión provenga de una de las Salas de nuestro máximo Tribunal, y así las partes no reclamaran (…)”.

Así pues, la garantía del juez natural implica que sea el juez predeterminado por la Ley el llamado a decidir sobre el mérito de la causa, pues constituye una máxima del Derecho Procesal que la competencia es un presupuesto de la sentencia y no del proceso, y para ello deben atenderse a los criterios tradicionales de materia, territorio y cuantía que fijan las leyes procesales para su correcta determinación.

En la sentencia supra citada, también se señaló los requisitos para que pueda considerarse Juez natural, enumerándolos de la siguiente manera:

“En la persona del juez natural, además de ser un juez predeterminado por la ley, como lo señala el autor Vicente Gimeno Sendra (Constitución y Proceso. Editorial Tecnos. Madrid 1988) y de la exigencia de su constitución legítima, deben confluir varios requisitos para que pueda considerarse tal. Dichos requisitos, básicamente, surgen de la garantía judicial que ofrecen los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y son los siguientes: 1) Ser independiente, en el sentido de no recibir órdenes o instrucciones de persona alguna en el ejercicio de su magistratura; 2) ser imparcial, lo cual se refiere a una imparcialidad consciente y objetiva, separable como tal de las influencias psicológicas y sociales que puedan gravitar sobre el juez y que le crean inclinaciones inconscientes. La transparencia en la administración de justicia, que garantiza el artículo 26 de la vigente Constitución se encuentra ligada a la imparcialidad del juez. La parcialidad objetiva de éste, no sólo se emana de los tipos que conforman las causales de recusación e inhibición, sino de otras conductas a favor de una de las partes; y así una recusación hubiese sido declarada sin lugar, ello no significa que la parte fue juzgada por un juez imparcial si los motivos de parcialidad existieron, y en consecuencia la parte así lesionada careció de juez natural; 3) tratarse de una persona identificada e identificable; 4) preexistir como juez, para ejercer la jurisdicción sobre el caso, con anterioridad al acaecimiento de los hechos que se van a juzgar, es decir, no ser un Tribunal de excepción; 5) ser un juez idóneo, como lo garantiza el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de manera que en la especialidad a que se refiere su competencia, el juez sea apto para juzgar; en otras palabras, sea un especialista en el área jurisdiccional donde vaya a obrar (…)” (Negrillas de esta Corte).

Señalado lo anterior y con el propósito de fijar en el presente caso cual es el Órgano Jurisdiccional competente, y con ello determinar si el pronunciamiento del Juzgado a quo es válido o no –garantía del Juez natural-, debe indicarse que el objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad lo constituye la pretensión por parte de la accionante de enervar los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución s/n de fecha 23 de marzo de 1998, suscrito por la ciudadana Nancy García, en su condición de Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, mediante la cual se procedió a declarar la responsabilidad administrativa y a imponerle multa tanto a la recurrente, como al ciudadano Gastón José Pulido Cardier, por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) hoy Quinientos Bolívares Fuertes (BsF. 500,00) para cada uno.

Así pues, se desprende que los hechos a que se refiere el presente expediente fueron suscitados bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinaria de fecha 13 de diciembre de 1995, no obstante dicha Ley, no preveía expresamente qué tribunales eran los competentes para conocer los recursos de nulidad contra los actos dictados por los órganos que ejercen el control fiscal en materia de responsabilidad administrativa.

No obstante, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante decisión Nº 2003-1800 de fecha 5 de junio de 2003, dictada en el caso: Carlos Flores contra Contraloría Interna del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, señaló lo siguiente:

“(…) En el presente caso el acto que se impugna y que se presume como lesivo a los derechos constitucionales denunciados, lo constituye la Resolución N° AA-01-002-103 del 10 de septiembre de 2001, dictada por la CONTRALORÍA INTERNA DEL INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM), mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano CARLOS ENRIQUE FLORES NAVA por irregularidades cometidas en el desempeño de la función pública en el cargo de Director de Personal del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.

Ahora bien, dispone el artículo 185, ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia lo siguiente:

‘La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, será competente para conocer:
(omissis)

3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9, 10, 11 y 12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no estuviese atribuido a otro Tribunal’.

Del análisis del dispositivo normativo anteriormente trascrito, se desprende una competencia residual atribuida a esta Corte, de las acciones o recursos contenciosos administrativos de nulidad interpuestos contra aquellos actos emanados de autoridades diferentes a: i) los órganos unipersonales o colegiados del Poder Público; ii) los Ministros del Poder Ejecutivo Nacional y; iii) el Consejo Nacional Electoral u otros órganos del Estado de igual jerarquía a nivel nacional.

Así pues, por cuanto es evidente que la CONTRALORÍA INTERNA DEL INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAIM), no encuadra dentro de los entes u órganos señalados ut supra, así como tampoco está atribuida la competencia a otro Tribunal para que conozca de los actos que ella dicta, este Órgano Jurisdiccional se declara competente para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad de conformidad con lo establecido en el ordinal 3°, artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y así se declara (…)” (Negrillas de esta Corte).

Por su parte, el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preveía en sus ordinales 9, 10, 11 y 12 lo siguiente:

“Artículo 42. Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

1. ….omissis…

9. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de ilegalidad, de los actos generales de los órganos unipersonales o colegiados del Poder Público, salvo en los casos previstos en las disposiciones transitorias de esta Ley;

10. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional;

11. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad, de los actos de los órganos del Poder Público, en los casos no previstos en los ordinales 3º, 4º y 6º del artículo 215 de la Constitución;

12. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales del Consejo Supremo Electoral o de otros órganos del Estado de igual jerarquía a nivel nacional; (…)”.

Conforme a lo anterior, resulta evidente que en casos como el de autos, se le aplicaba la llamada competencia residual, la cual se encontraba prevista en el artículo 185 ordinal 3° de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se determinó la competencia de Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, cuando i) se tratara de acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9, 10, 11 y 12 del artículo 42 eiusdem, es decir, a) los órganos unipersonales o colegiados del Poder Público; b) el Poder Ejecutivo Nacional, y c) el Consejo Nacional Electoral u otros órganos del Estado de igual jerarquía a nivel nacional. ii) cuando su conocimiento no correspondiera a otro Tribunal.

Ahora bien, evidenciando esta Corte que el conocimiento del presente recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar no se encuentra atribuido a otro tribunal, y por cuanto el acto administrativo impugnado fue dictado por una autoridad distinta a las señaladas en los ordinales 9, 10, 11 y 12 del artículo 42 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, específicamente, la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, la competencia para conocer en primera instancia le correspondía al momento de la interposición a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; situación que no cambió con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría y del Sistema Nacional de Control Fiscal publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 321.798 de fecha 17 de diciembre de 2001, la cual prevé en su artículo 108 que corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los recursos contra las decisiones en materia de control fiscal, dictadas por órganos o entes distintos a la Contraloría General de la República y sus delegatarios, y en Alzada a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Ante tal situación, debe señalarse que el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé el derecho de las personas naturales o jurídicas a ser juzgadas por su juez natural, lo que constituye una garantía judicial y un elemento que integra el debido proceso, garantía judicial que reconocida como un derecho humano por el artículo 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana de los Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica y por el artículo 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Ello así, y en virtud de la importancia de la garantía del juez natural, no es concebible que sobre dicha garantía existan pactos válidos de las partes, ni que los Tribunales al resolver conflictos atribuyan a otros jueces, el conocimiento de una causa. Así, el convenio expreso o tácito de las partes en ese sentido, al igual que la decisión judicial que trastoque al juez natural, constituyen infracciones constitucionales de orden público.

En este mismo orden, debe afirmarse que la competencia es un requisito de validez de la sentencia de mérito, por lo que su ausencia impide al juez entrar a examinar el fondo de la causa, de modo que el fallo dictado por un juez incompetente debe reputarse nulo y no puede surtir efectos jurídicos. (Vid., sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia número 144 del 11 de febrero de 2010, caso: Marino de Jesús Salas y otros).

En virtud de lo anterior, esta Corte dado que la competencia es de eminente orden público, verificable en cualquier estado y grado de la causa, se ANULA la sentencia recurrida resultando inoficioso entrar en el análisis de los alegatos expuestos en el escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.

No obstante la anterior declaratoria, la Corte debe indicar que habiéndose sustanciado en su totalidad el proceso respetando el derecho a la defensa de las partes, quieres tuvieron la oportunidad de promover pruebas y de presentar sus respectivos informes, y por cuanto en el presente caso la incompetencia está referida al grado que es la menos grave de las incompetencias, considera este órgano jurisdiccional que la reposición de la presente causa al estado de sustanciarlo nuevamente sólo retardaría innecesariamente el pronunciamiento de fondo, motivo por el cual en aras de la economía y celeridad procesal, se convalidan todas las actuaciones llevadas a cabo en la presente causa en el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, pasando de seguidas a conocer el fondo de la presente controversia. Así se decide.

DE LOS VICIOS ALEGADOS POR LA ACTORA

Circunscritos al caso de marras, esta Corte advierte que la representación judicial de la ciudadana Rosario González de Rausseo, denunció en el recurso contencioso administrativo de nulidad, como vicios del acto administrativo recurrido, en cuanto a 1) la declaratoria de responsabilidad administrativa: 1.1) la presunta ausencia de base legal; 1.2) el vicio de falso supuesto; y en cuanto a 2) la multa denunció 2.1) la incompetencia del funcionario; 2.2) la violación al principio de proporcionalidad.

1.- DE LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD

Como consecuencia de anteriormente expuesto, esta Corte pasa de seguidas a revisar cada una de las denuncias realizadas por la parte recurrente en la presente causa, a los fines de verificar la legalidad del acto administrativo impugnado, lo cual se procede a realizar de la siguiente manera:

1.1- DE LA AUSENCIA DE BASE LEGAL

En este punto, la representación legal de la ciudadana Rosario González de Rausseo, indicó que el acto administrativo impugnado, se encontraba viciado de nulidad por cuanto fue dictado con carencia absoluta de base legal, ya que “(…) del primer cargo imputado a [su] mandante, es así como se desprende del mismo que el presunto hecho irregular, es con motivo de haber avalado en ejercicio de sus funciones un contrato -14/08/96- y 38 ordenes (sic) de trabajo -todas a partir de marzo de 1996-, lo cual a juicio del órgano sancionador trajo como consecuencia un supuesto fraccionamiento de Contratos, en contravensión (sic) a lo establecido en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao, vigente para la fecha de los hechos (…)”.

Agregó que “(…) a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de lo República [1995] solo (sic) constituyen ilícitos administrativos susceptibles de ser sancionados con Responsabilidad Administrativa, aquellos establecidos ‘expresamente’ en e1 artículo 113 ejusdem. Es evidente que en el presente caso, la supuesta irregularidad imputada a [su] mandante se fundamenta en el presunto fraccionamiento de contratos, lo cual alega el organo (sic) contralor, contraviene el contenido del artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao. Siendo así, [concluyó] que la supuesta irregularidad -que rechaz[ó]- y que se le ha imputado a la ciudadana Rosario González Rausseo, no es subsumible ni se encuentra consagrado en los supuestos de hecho [previstos] en el artículo 113 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría, ni en aquellos establecidos en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (…)” [Corchetes de la Corte].

Concluyendo al respecto, que las sanciones de carácter administrativo son aquellas taxativamente contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y por lo tanto el primer cargo imputado a su mandante carece de base legal, violentándose de esta manera el principio de legalidad y de reserva legal consagrada en la Constitución Nacional.

En cuanto a la ausencia de base legal alegada por la parte actora, es menester señalar que la base legal de un acto administrativo, está constituida por los presupuestos y fundamentos de derecho del acto, vale decir, la norma legal en que se apoya la decisión. Por ende, la ausencia de base legal puede ocurrir cuando un órgano que emite el acto interpreta erradamente determinada norma jurídica, es decir, la aplica mal o cuando simplemente no existe ninguna norma que lo faculte para actuar.

En este mismo orden, debe indicarse que los actos administrativos de efectos particulares como requisitos de forma deben contener en su mismo texto cuál es la base legal aplicable en criterio de la Administración; sin embargo, a pesar de haberse cumplido con ese requisito, puede suceder que el acto carezca de base legal, en razón de que las normas invocadas por la Administración no atribuyen la competencia alegada y en consecuencia el acto carece de base legal y resulte anulable (Vid. Sentencia dictada por esta Corte Nº 2011-131 de fecha 8 de febrero de 2011, dictada en el caso: Corp Banca, C.A., Banco Universal contra la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).

En consecuencia, debe concluir esta Corte que se configura el vicio de ausencia de base legal cuando un acto emanado de la Administración no es capaz de sostenerse en un instrumento normativo determinado, careciendo de ese modo del sustento jurídico necesario que le sirve de fundamento.

Señalado lo anterior, evidencia esta Corte que la parte actora denunció la presencia del referido vicio indicando que en cuanto al primer cargo imputado, es decir, haber avalado en ejercicio de sus funciones un contrato y treinta y ocho (38) órdenes de trabajo -todas a partir de marzo de 1996-, lo cual a juicio del órgano sancionador trajo como consecuencia un supuesto fraccionamiento de contratos, conducta que según la Administración contraviene lo establecido en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao; no obstante, indicó la actora que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, sólo constituyen ilícitos administrativos susceptibles de ser sancionados, aquellos establecidos expresamente en su artículo 113 ejusdem, por lo que –según sus dichos- no podía aplicársele dicha Ordenanza.

Visto lo anterior, la denuncia de la parte recurrente gira en torno a que debió aplicársele únicamente la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y no la Ordenanza de Licitación del Municipio Chacao del estado Miranda, ya que al hacerlo la Administración dictó un acto con ausencia de base legal.

Por tal motivo, se debe reiterar que conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República constituye un supuesto generador de responsabilidad, el hecho de que no se lleve a cabo el procedimiento previsto en la Ley de Licitaciones, actualmente Ley de Contrataciones Públicas o en la normativa aplicable, para la adquisición de bienes y la contratación de obras y servicios.

Ahora bien, con el objeto de determinar la normativa aplicable al presente caso en materia de procedimiento para la adquisición de bienes, contratación de obras o servicios, la Corte debe traer a colación lo previsto en el artículo 4 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual prevé referente a las ordenanzas municipales lo siguiente:

“Artículo 4.- Los actos que sancionen los Consejos o los Cabildos para establecer normas de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local, se denominarán Ordenanzas. Estos actos recibirán por lo menos dos (2) discusiones en Cámara y en días diferentes; serán promulgados por el Alcalde y publicados en la Gaceta Municipal o Distrital, según los casos” (negrillas de esta Corte).
Por su parte, el numeral 3 del artículo 76 de la referida Ley Orgánica, señala sobre la competencia para dictar ordenanzas municipales, lo siguiente:

“Artículo 76.- Son facultades de los Concejos y Cabildos:
1. …omissis…
3. Sancionar Ordenanzas y dictar acuerdos;
4. …omissis…(…)”

De las normas anteriormente transcritas, se desprende que efectivamente los Concejos Municipales tienen la potestad para dictar normas sobre asuntos de interés para el Municipio, y fue en uso de tal atribución que el Concejo del Municipio Chacao del estado Miranda dictó la Ordenanza de Licitaciones la cual se publicó en la Gaceta Municipio Chacao Número Extraordinario Nº 468 de fecha 19 de septiembre de 1994, que prevé en sus artículos 1 y 2 lo siguiente:

“Artículo 1.- Los procesos de selección de contratista por parte de los sujetos de aplicación de la presente Ordenanza, para la ejecución de obras, adquisición de bienes y la prestación de servicios, serán regulados por las presentes disposiciones.

Artículo 2.- Están sujetos a los procedimientos previstos en la presente Ordenanza, la selección del contratista que lleven a cabo las siguientes entidades:
1) El Municipio Chacao.
2) …omissis… (…)” (Negrillas de la Corte).

Ahora bien, sobre el rango que tienen la Ordenanzas Municipales, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante decisión Nº 928 de fecha 15 de mayo de 2002, dictada en el caso: Javier Elechiguerra Naranjo, señaló lo siguiente:

“(…) En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse.

Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa (…)” (Negrillas de esta Corte).

Ahora bien, de la sentencia anteriormente transcrita se evidencia que las ordenanzas municipales tienen el rango de ley, en virtud, de que el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, por lo tanto, debe entenderse que la mismas son dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución, sin importar si existen leyes nacionales o estadales a las que deban someterse.

En este mismo orden, debe recalcarse que en virtud de que en el presente procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa, está relacionado con unas presuntas irregularidades en la selección del contratista para la ejecución de obras de servicio en el Municipio Chacao del estado Miranda, por lo que, tal procedimiento y declaratoria de responsabilidad administrativa debía regirse por las normas previstas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para el momento en que sucedieron los hechos, en concordancia con las Ordenanzas del Municipio Chacao del estado Miranda, las cuales tal y como fue señalado con anterioridad, tienen rango de Ley.
Ahora bien, de la revisión del acto administrativo impugnado se evidencia que efectivamente la ciudadana Nancy García, en su condición de Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, fundamentó el acto administrativo impugnado en los numerales 1 y 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para el momento en que sucedieron los hechos, en concatenación con la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda, normas que tal y como fue analizado con anterioridad resultan aplicables al presente caso, toda vez que regulan y consagran los procedimientos para la adquisición de bienes y servicios en el Municipio Chacao del estado Miranda.

Por tal motivo, esta Corte no encuentra evidencia alguna de que el acto administrativo impugnado esté viciado por ausencia de base legal, por cuanto dicho acto se encuentra fundamentado en las normas de carácter legal vigentes para el momento en que sucedieron los hechos investigados, es decir, con su debida sustentación jurídica la cual a su vez era la que resultaba aplicable en razón del tiempo, motivo por el cual, se debe desestimar el vicio denunciado. Así se decide.

1.2.- DEL VICIO DE FALSO SUPUESTO

Denunció la recurrente, que el acto impugnado se encuentra viciado de falso supuesto, razón por la cual, debe esta Corte analizar de forma separada cada uno de los supuestos generadores de responsabilidad imputados, los cuales se encontraban contemplados en los numerales 1 y 3 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 5.017 Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 1995 aplicable rationae temporis al caso de marras, los cuales son del siguiente tenor:

“Artículo 113.- Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, y los que se mencionan a continuación:

1. La adquisición de bienes y la contratación de obras y servicios, con prescindencia de los procedimientos previstos en la Ley de Licitaciones, en la normativa aplicable, o a precios significativamente superiores a los del mercado, sin la debida justificación, cuando se trate de operaciones no sujetas a licitación.

2. …omissis…

3. La omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público, que haya causado perjuicio material a dicho patrimonio.

4. …omissis… (…)” (Negrillas de esta Corte).

Ello así, la Corte pasa a analizar cada uno de los numerales anteriormente transcritos para una mejor comprensión y examen del presente caso, y al respecto se debe indicar lo siguiente:

2.1) Del supuesto contenido en el numeral 1 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.-

De la lectura del numeral 1 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se evidencia que prevé varios supuestos los cuales pueden ser generadores de responsabilidad administrativa, en el proceso de adquisición de bienes, obras o servicios, los cuales son los siguientes: i) que se haya prescindido de los procedimientos previstos en la Ley de Licitaciones, o en la normativa aplicable; ii) que sin la debida justificación, se hayan adquirido a precios significativamente superiores a los del mercado, cuando se trate de operaciones no sujetas a licitación.
Ahora bien, considerando que todo el actuar de la Administración Pública tiene por finalidad la prosecución del bien común, y es en la actividad administrativa contractual, donde se evidencia con mayor fuerza la finalidad del interés general, ya que el Estado al contratar lo hace con los recursos públicos.

Como lo señala el autor Roberto Dromi, en su obra “Licitación Pública” Editorial de Ciencia y Cultura. 1999 Argentina, pag. 44, para que “(…) la Administración pueda manifestar su voluntad y prestar su consentimiento en un contrato es necesario llevar a cabo previamente un procedimiento de selección de su contratista. Este procedimiento parte del procedimiento administrativo, a través del cual se expresa la Administración, es un formalismo ineludible que constituye la base del régimen exorbitante que rige en la contratación administrativa.
Y la legislación, tanto nacional como la provincial, señalan a la licitación pública como procedimiento regla para los contratos de la Administración.
Sin embargo, la importancia de la licitación es tal que no sólo regla el comienzo del contrato; su normativa se proyecta durante todo el desarrollo de la vinculación contractual, pues las bases de la licitación, el pliego de condiciones y la documentación licitatoria presentada en la oferta por el contratista rigen a lo largo de la ejecución contractual.
A través de este procedimiento, la Administración tiene mayores posibilidades de acierto en cuanto al cumplimiento y ejecución del contrato y calidad de la prestación al poder requerir una mayor capacidad técnica y financiera a los contratistas (…)”.

Por lo tanto, a través de los procedimientos licitatorios se coadyuva a una mejor planificación, transparencia, honestidad, eficiencia e igualdad, en el actuar de la Administración Pública y en el logro de sus fines, los cuales se reitera, son de interés para el colectivo en general.
En este mismo orden, el cumplimiento de los procedimientos de selección de contratista revisten una gran importancia, ya que, de esta manera se garantiza que todas las personas tanto naturales o jurídicas, puedan acceder a la contratación estatal presentando su propuesta a la entidad y de este modo tener la posibilidad de contratar con el Estado, así como también, otorgar a la Administración, la oportunidad de analizar cuál oferta es la mas ventajosa conjugando el precio con la calidad, características, condiciones y demás elementos que sean relevantes según el caso.

Ahora bien, la Ley de Licitaciones publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.528 de fecha 10 de agosto de 1990, la cual tenía como objeto regular los procedimientos de selección del contratista por parte de los entes y órganos a que se refería el artículo 2 de la referida Ley, para la ejecución de obras, la adquisición de bienes o la prestación de servicios, preveía en su artículo 3 que todos los procedimientos de selección de contratistas promovidos por los entes y órganos sujetos a la misma, se harían a través de licitaciones, las cuales podrán ser generales o selectivas.

Ello así, del contenido del artículo 3 de la Ley de Licitaciones vigente para el momento en que sucedieron los hechos, se desprende que todos los entes y órganos de la Administración Pública sujetos a dicha ley, están en la obligación de aplicarla en todos los procedimientos de selección de contratistas para la ejecución de obras, de adquisición de bienes o prestación de servicios.

Sin embargo, tanto la referida Ley como su Reglamento publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.830 de fecha 30 de octubre de 1991, establecían la posibilidad de la adjudicación directa, es decir, la selección directa del contratista, en aquellas contrataciones de menor cuantía y en algunos casos de naturaleza excepcional.

En cuanto a la adquisición de bienes, la Ley de Licitaciones preveía los límites en razón del monto de la contratación, que determinan el tipo de procedimiento que debe seguirse para la selección del contratista, al prever en su artículo 29 que si el contrato a ser otorgado era por un precio estimado superior a Diez Millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00) debía procederse por licitación general; sí el contrato tenía un precio estimado de Un Millón (Bs. 1.000.000,00) y hasta Diez Millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00), se procedería por licitación selectiva, y si el contrato tenía un precio estimado de hasta Un Millón de bolívares (Bs. 1.000.000,00), podía procederse por cualquiera de los tres procedimientos que contempla la Ley.

En similares términos, preveía el artículo 24 de la referida Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda, aplicable al presente caso conforme fue ut supra analizado, al señalar lo siguiente:

“Artículo 24: Se procederá por Licitación General.

1. En los casos de adquisición de bienes o contratación de servicios, no exceptuados expresamente por la presente Ordenanza, si el contrato a ser otorgado es de un precio estimado superior a diez millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00).

2. En caso de construcción, remodelación o reparación de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado superior a los veinte millones de bolívares (Bs. 20.000.000,oo).

3. En todos aquellos casos que así lo determine el Alcalde, como máxima autoridad administrativa del Gobierno Municipal” (Negrillas de la Corte).

La norma anterior prevé expresamente los limites en los cuales se debe proceder por licitación general, por lo que, en principio no procede la adjudicación directa en los casos referidos a la adquisición de bienes o contratación de servicios no exceptuados expresamente por dicha norma, si el contrato a ser otorgado está referido a la adquisición de bienes o contratación de servicios por un precio estimado superior a diez millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00); o en caso de construcción, remodelación o reparación de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado superior a los veinte millones de bolívares (Bs. 20.000.000,00) y en todos aquellos casos que así determine el Alcalde, como máxima autoridad administrativa del Gobierno Municipal.

Conforme a lo anterior, se desprende que seleccionar uno u otro procedimiento para la selección del contratista o simplemente prescindir del mismo, no depende de elementos subjetivos a criterio o libre arbitrio del organismo promovente, sino que la Ley impone como factor limitante el monto de la adquisición que se pretenda contratar.

Tan es así, que la Ley de Licitaciones entonces vigente en su artículo 63, así como la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda, establecían que una de las consecuencias de la omisión del procedimiento de contratación, era la nulidad del contrato, al prever que “Los contratos para cuya selección del contratista sea exigido el agotamiento de cualquiera de los procedimientos previstos en la presente Ordenanza, serán nulos absolutamente cuando se celebren con prescindencia del procedimiento correspondiente”.

Ahora bien, en cuanto al supuesto generador de responsabilidad previsto en el numeral 1º del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual se encuentra en idénticos términos en la actual Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en el numeral 1º del artículo 91 que se encuentra referido a que “que se haya prescindido de los procedimientos previstos en la Ley de Licitaciones” ya fue analizado por esta Corte, mediante decisión Nº 2011-52 de fecha 25 de enero de 2011, recaída en el caso: Jorge Luís Fernández, Pablo Escalona y Luís Duno contra la Contraloría General del estado Lara, indicando lo siguiente:

“(…) la misma recae en el incumplimiento de la Ley de Licitaciones, la cual establece las modalidades y los correspondientes procedimientos de selección de contratista de importantes contratos administrativos como los de obra pública, adquisición de bienes muebles y prestación de servicios.
…omissis…
Precisado lo anterior, el citado supuesto de responsabilidad administrativa tienen que ver con el hecho de que los funcionarios públicos que tienen la facultad de dirigir la actividad contractual en las diferentes entidades del Estado, celebran contratos prescindiendo total y parcialmente con los procedimientos que les exige la ley por lo que en todo caso se presenta una irregularidad en su actuación.

Teniendo en cuenta que la contratación pública es uno de los mecanismos por medio del cual, el Estado genera ingresos para sus administrados, se hace necesaria la presencia de principios que guíen dicha actividad. De hecho es pertinente un control y vigilancia exhaustivo por parte de quienes tienen a cargo esta tarea, pues el tesoro público está de por medio y al igual que el interés general que es el primer afectado cuando un funcionario por medio de una actuación falaz infringe la ley.

Siendo así, la contratación estatal debe realizarse mediante los procesos de selección de los que habla la Ley de Licitaciones, y debe aplicarse rigurosamente los principios de la contratación administrativa desarrollados en la mencionada Ley, y consagrados en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Este artículo predica que la Administración Pública debe desarrollarse de acuerdo a los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Siendo así, es oportuno indicar que los procesos de licitación son procedimientos creados para que cualquier persona natural o jurídica que cuente con las capacidades necesarias requeridas para la ejecución de determinado contrato, pueda acceder a la contratación estatal presentando su propuesta a la entidad y de este modo tener la posibilidad de ser el contratante escogido por la misma.

De esta manera se pretende impedir que la contratación estatal sea un negocio al que solo pueden acceder pocas personas, gracias a ciertos intereses, preferencias o vínculos de la entidad con el contratista elegido, sin poseer realmente la capacidad requerida para la optima realización del contrato, haciendo ineficiente la contratación y negándole a quien si poseía la capacidad para ejecutar eficientemente el contrato la posibilidad de hacerlo.

Es por ello que el supuesto de responsabilidad administrativa (…) se encuentra directamente vinculado a la transgresión de los principios de responsabilidad y de transparencia, los cuales fueron consagrados por el legislador con el fin de garantizar la imparcialidad, y que la escogencia del contratista siempre se efectuará a través de la licitación o concurso público, el cual tal como se señaló, no es otra cosa que el ejercicio de la función administrativa correspondiente a la actividad que en materia contractual le compete al Estado, la cual se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios ya mencionados.

Ahora bien, el aludido supuesto de responsabilidad administrativa (…) se configura cuando un servidor público con competencia para ello tramita el contrato bien de adquisición de bienes, de obras o de servicios, con inobservancia de los requisitos legales esenciales o lo celebra sin verificar su cumplimiento.

Tal inobservancia se define como la omisión total o parcial del procedimiento, pues abarca tanto el incumplimiento del procedimiento de selección de contratista contenido en la Ley, de manera total, o bien alguna o algunas de sus fases esenciales, siendo la característica fundamental de este tipo de responsabilidad el quebrantamiento por parte del funcionario del principio de legalidad, pues omite dar cabal cumplimiento a las disposiciones legales que rigen en materia de contrataciones públicas.

A tal efecto, y visto que la selección del contratista mediante la licitación pública, constituye uno de los aspectos que merece especial interés en materia de contrataciones públicas, pues tal como se indicó, garantiza que los procedimientos que han de ser utilizados para la escogencia del contratista, sean claros, nítidos, transparentes, en aras de asegurar la prevalencia del interés general como principio fundamental del Estado social de derecho, el funcionario que omita total o parcial su cumplimiento será objeto de sanción por colocar en grave riesgo los intereses del Estado.

En consecuencia, se evidencia que incumplimiento de los procedimientos establecidos en la Ley de Licitaciones -independientemente de que acarreen o no daños patrimoniales a la Nación- genera la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos (…) pues lo contrario implicaría autorizar a la Administración Pública para celebrar contratos sin el debido apego al principio de legalidad que debe caracterizar su actuación (…)”.

De la sentencia parcialmente transcrita se desprende, que dicho supuesto está referido al incumplimiento de la Ley de Licitaciones, o de la normativa que establezca las modalidades y los procedimientos de selección de contratista, para la ejecución de obras, adquisición de bienes y prestación de servicios, los cuales deben realizarse conforme a los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública.

Igualmente, se desprende de la referida decisión, que los procesos de licitación fueron creados, para que cualquier persona natural o jurídica, que cumpla con ciertos requisitos y capacidades pueda acceder a la contratación estatal presentando su propuesta a la entidad y de este modo tener la posibilidad de ser el contratante escogido por la misma. De esta manera se pretende impedir que la contratación pública sea un negocio al que sólo pueden acceder pocas personas, gracias a ciertos intereses, preferencias o vínculos de la entidad con el contratista elegido, sin poseer realmente la capacidad requerida para la óptima realización del contrato, haciendo ineficiente la contratación y negándole a quien sí poseía la capacidad para ejecutar eficientemente el contrato la posibilidad de hacerlo.

Aunado a lo anterior, debe indicarse que el legislador en el supuesto generador de responsabilidad administrativa bajo análisis, no se circunscribe únicamente al incumplimiento de la Ley de Licitaciones –actualmente denominada Ley de Contrataciones Públicas- sino que hace referencia expresa a la “normativa aplicable” incluyéndose de esta manera el incumplimiento a las ordenanzas y normas sobre licitación, así como también a aquellas que estén en contravención al plan de organización, las políticas normativas internas, los manuales de sistemas y procedimientos dictados dentro del ámbito del control interno, ello con el propósito de salvaguardar el patrimonio público y procurar la eficacia y legalidad de los procesos y operaciones institucionales.

Dicha posibilidad deriva de la propia naturaleza de la actividad administrativa, de su constante movimiento y evolución, en la cual se suscitan con frecuencia nuevas situaciones que no pueden ser en su totalidad previstas por el legislador, estimándose por tanto que sujetar la actuación de las autoridades administrativas, a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne ineficiente e incapaz para darle respuesta a las necesidades del colectivo.

De aquí surge que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas de control fiscal, que le permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión de los principios de legalidad y de reserva legal, pues en el campo sancionador administrativo propiamente dicho, si bien se debe evitar la posibilidad que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, siendo para ello preciso que ésta se encuentre supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causaría perjuicios a los administrados.

Aunado a lo anterior, debe indicarse que el incumplimiento de los procedimientos necesarios de licitación -independientemente de que acarreen o no daños patrimoniales a la Nación- genera la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, pues lo contrario implicaría autorizar a la Administración Pública para celebrar contratos sin el debido apego al principio de legalidad que debe caracterizar su actuación.

Conforme a lo anterior, debe indicarse que el supuesto generador de responsabilidad bajo análisis está referido tanto al incumplimiento parcial como al incumplimiento total del procedimiento de selección del contratista correspondiente, lo cual puede ocurrir, entre otras causas, por las siguientes circunstancias:

1.- Cuando se adquieran bienes, se contraten obras o servicios, cuyo objeto de la contratación no permita la adjudicación directa, o no se encuentra excluida de dicho procedimiento, y el monto excede del mínimo para que sea obligatorio el procedimiento de licitación, por lo que, el funcionario se encuentra en la obligación de realizarlo previo a la contratación, sin embargo, omite hacerlo y procede a contratar directamente con una persona natural o jurídica.

2.- Cuando se realice una contratación directa, bajo el fundamento de que existe una emergencia que justifique tal proceder, sin embargo, quede demostrado que no existía tal emergencia o que la misma fue declarada de forma injustificada.

3.- Cuando se divida en varios contratos la ejecución de una misma obra, la prestación de un servicio o la adquisición de bienes, con el fin de disminuir la cuantía del mismo, con el objeto de eludir los procedimientos de licitatorios.

Ahora bien, de conformidad con lo previsto en el artículo 63 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda, que prevé que “(…) en todo lo no previsto en la presente Ordenanza, se aplicará la Ley de Licitación y su Reglamento (…)” resulta aplicable la Ley de Licitaciones publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.528 de fecha 10 de agosto de 1990, la cual establecía en su artículo 61 lo siguiente:

“Sólo por causas debidamente justificadas a juicio de la máxima autoridad administrativa o del órgano superior de administración del ente contratante, según el caso, se podrá dividir el varios contratos la contratación de una misma obra o la contratación para la adquisición de bienes o la prestación de servicios.

En todo caso, cuando el monto total de la obra, suministro o servicio, determine que el procedimiento aplicable es el de licitación general o licitación selectiva, se procederá a la selección conforme a esos procedimientos, aun cuando el monto de la contratación sea inferior a los exigidos en los artículos 30 y 33 de esta Ley”.

De la norma anterior se desprende, que las contrataciones deben abarcar la totalidad de la obra, de la adquisición de bienes o de la prestación de servicios de carácter comercial de que se trate, y sólo por causas debidamente justificadas, que deberán ser declaradas por la máxima autoridad administrativa u órgano superior del ente contratante, se podrá fraccionar en varios contratos la negociación correspondiente; no obstante, se debe aplicar a cada contrato el procedimiento de selección del contratista que corresponda según el total de la contratación.

Aunado a lo anterior, debe indicarse que la Ley de Licitaciones aplicable al caso de marras, preveía también el fraccionamiento de la buena pro, al señalar en su artículo 51 lo siguiente:

“En los casos de adquisición de bienes o prestación de servicios, podrá adjudicarse proporcionalmente la buena pro a la totalidad o parte de varias ofertas que presentan, igualmente, las mayores ventajas, si así se ha establecido expresamente en las condiciones de la licitación, tomando en cuenta la naturaleza y las características de la contratación a celebrar” (Negrillas de esta Corte).

En este caso, habiéndose licitado íntegramente el negocio a celebrarse se adjudica proporcionalmente la buena pro a la totalidad o parte de varias ofertas igualmente ventajosas para el organismo licitante; sin embargo, para ello es necesario que así se haya expresamente previsto en las condiciones generales de licitación, y que lo permitan la naturaleza y características de la contratación.

De lo anterior se desprende, que no todo fraccionamiento de contrato constituye un supuesto generador de responsabilidad administrativa, por cuanto, habría que revisar en cada caso, si efectivamente se fraccionó la contratación sin razones válidas para ello, y con el aparente propósito de evadir el mecanismo de control previo que exige entre otros, la Ley de Licitaciones; sin embargo, se reitera, que en principio las contrataciones deben abarcar la totalidad de las obras, la adquisición de bienes, o de la prestación de servicio, y sólo por causas debidamente justificadas se podrá fraccionar en varios contratos la negociación correspondiente; no obstante, se debe aplicar el procedimiento de selección de contratista que corresponda, según el total de la contratación.

En este mismo orden de ideas, debe indicarse que para verificar que efectivamente fue fraccionado un contrato para la ejecución de una obra, prestación de un servicio o la adquisición de bienes, para disminuir la cuantía con el fin de evadir los procesos licitatorios, debe verificarse, lo siguiente: i) Que los contratos tengan un mismo objeto; ii) Que se contrate con la misma empresa, o con varias empresas de similar rango; iii) Que tales compromisos financieros de efectúen en el mismo ejercicio fiscal.

Determinado lo anterior, debe indicarse que todas y cada una de las formas en que se manifiesta el incumplimiento de los procedimientos de selección del contratista, constituyen una omisión del control previo al compromiso financiero, el cual se encontraba previsto en la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.017 de fecha 13 de diciembre de 1995) cuyo artículo 21 era del siguiente tenor:

“Los órganos y entidades de la Administración Central antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios, o a la celebración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, deberán asegurarse el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1.- Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto o a créditos adicionales.

2.- Que exista disponibilidad presupuestaria.
3.- Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir el contratista.

4.- Que los precios sean justos y razonables.

5.- Que se hubiere cumplido con los términos de la Ley de Licitaciones y las demás leyes que sean aplicables.

Los administradores no podrán ordenar ningún pago ni iniciar la ejecución de contratos que impliquen compromisos financieros, hasta tanto el órgano contralor interno certifique el cumplimiento de los requisitos establecidos en este artículo” (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, la norma anterior prevé expresamente todos los requisitos que deben verificarse previamente a la celebración de contratos que impliquen compromisos financieros, por lo tanto, corresponde a quien competa la adquisición de bienes o servicios o la celebración de contratos que impliquen compromisos financieros, asegurarse, antes de que se perfeccionen tales adquisiciones o contratos, de que se han cumplido los extremos exigidos en la norma, a saber, que i) el gasto esté correctamente imputado; ii) exista la disponibilidad presupuestaria; iii) se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para responder para responder por las obligaciones que ha de asumir el contratista; iv) los precios sean justos y razonables; y v) se hubiere cumplido con las previsiones contenidas en la Ley de Licitaciones y demás leyes que le sean aplicables.

En conclusión, los supuestos de responsabilidad administrativa contenidos en el numeral 1 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se encuentran directamente vinculados a la transgresión de los principios de responsabilidad y de transparencia, los cuales fueron consagrados por el legislador con el fin de garantizar la imparcialidad, y que la escogencia del contratista siempre se efectuará a través de la licitación o concurso público, el cual tal como se señaló, no es otra cosa que el ejercicio de la función administrativa correspondiente a la actividad que en materia contractual le compete al Estado, la cual se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios ya mencionados.

Por lo tanto, dichos supuestos de responsabilidad administrativa contenidos en el numeral 1º del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se configura cuando un servidor público con competencia para ello tramita el contrato de adquisición de bienes, de obras o de servicios, con inobservancia de los requisitos legales esenciales referidos a los procedimientos de selección de contratista, o cuando tal operación no esté sujeta a licitación, o cuando se realice a precios significativamente superiores a los del mercado, sin que ello sea justificado.

2) Del supuesto contenido en el numeral 3 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.-

En cuanto al supuesto generador de responsabilidad previsto en el numeral 3 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el cual está referido a la “omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de bienes o derechos del patrimonio público” se evidencia, que el mismo se encuentra en similares términos en la actual Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en el numeral 2 del artículo 91, el cual ya esta Corte tuvo la oportunidad de analizar, mediante sentencia Nº 2011-174 de fecha 15 de febrero de 2011, recaída en el caso: Amanda Cristina Reyes Paredes contra el Departamento de Responsabilidades de la Unidad de Auditoría Interna del Banco de Fomento Regional Los Andes C.A. (BANFOANDES) Banco Universal, indicándose lo siguiente:

“(…) A la falta de actuación, actuación a destiempo, falta de diligencia o falta de cuidado, en el desempeño de las funciones de conservación, resguardo, defensa o protección de bienes o derechos del patrimonio público, que de conformidad con el conjunto de normas que regulan la actividad administrativa inherente al Estado, corresponde a todo funcionario en el ejercicio de sus competencias públicas y a todos aquellos particulares que administren, manejen o custodien recursos afectados al cumplimiento de finalidades públicas provenientes de los entes y organismos sujetos a las disposiciones de la citada Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República.

Este comportamiento omisivo o imprudente se materializa por el hecho de que el funcionario no adopta una conducta diligente, tal como lo hubiera asumido un buen padre de familia, esto es, mediante un modelo de conducta caracterizada por un comportamiento serio y razonable, prudente y diligente ante una situación determinada.

A los efectos de entender la conducta que debe observarse como la de un buen padre de familia, debe entenderse que ‘Cuando se trate de exigirle a una persona una diligencia o prudencia normales, se compara su conducta con la de un ente abstracto constituido por el hombre normalmente diligente y prudente, o sea, con la de un buen padre de familia (Bonus Pater Familia)’. (Maduro Luyando, E. Curso de Obligaciones Derecho Civil III. Caracas. 1999).

Siendo así, la imprudencia ‘es la falta de prudencia, de precaución, omisión de la diligencia debida, defecto de advertencia o previsión en alguna cosa; punible o inexcusable, negligencia por olvido de las precauciones que la prudencia vulgar aconseja, la cual conduce a ejecutar hechos que, a mediar malicia en el actor serían delitos. Profesional: Omisión de las precauciones extremas como consecuencia de la confianza y habitualidad que crea el desempeño de una actividad. Temeraria: grave negligencia, imprevisión o descuido que, con olvido o desprecio de elementales precauciones, ocasiona un hecho castigado como delito cuando se realiza con dolo.’ (Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico Elemental. Edición Heliasta. Buenos Aires.1981.)

La negligencia a su vez, consiste en omitir la realización de un acto, es decir la omisión en no cumplir aquello a que se estaba obligado, en hacerlo con retardo, es la falta de uso de los poderes activos en virtud de los cuales un individuo, pudiendo desarrollar una actividad, no lo hace por pereza psíquica.

En este contexto, es menester indicar que los individuos están obligados a observar, en todas las circunstancias de la vida, aquellas condiciones bajo las cuales se hace compatible su conducta, de acuerdo con las enseñanzas de la experiencia, con los intereses jurídicos de los demás, y por tanto a dirigir sus cuidados y diligencias de tal manera que no exista otro remedio sino conocer experimentalmente que han cumplido con su deber.

Tales obligaciones cobran mayor importancia para los servidores públicos y particulares que administren, manejen y custodien fondos públicos, pues ha de tenerse en cuenta que los recursos públicos son parte fundamental del capital social y el instrumento de realización material de los fines del Estado, en tanto que garantizan no sólo el funcionamiento del aparato estatal, sino la inversión social del mismo, ambos instrumentos de protección, promoción y realización de los derechos y garantías sociales e individuales.

Así pues, se infiere que el deber de diligencia y cuidado que reside en un servidor público o particular, en preservar y salvaguardar los bienes o derechos del patrimonio del ente u organismo al cual se encuentra adscrito, así como la responsabilidad de custodiar el correcto uso de los recursos que pertenecen al patrimonio público y procurar que los mismos sean administrados con eficiencia y estricta sujeción a la legalidad, constituye una obligación ineludible y esencial a la tutela del interés general, siendo que cualquier daño causado a su patrimonio incardina la responsabilidad administrativa del funcionario público o particular encargado de administrar y custodiar dichos fondos (…)” (Negrillas del presente fallo).

De tal manera, que el presupuesto fáctico para este tipo de hechos al cual aludía el numeral 3 del artículo 113 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, hoy previsto en el numeral 2 del artículo 91 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es una grave negligencia o imprudencia que implica no ejercer las funciones públicas encomendadas con el cuidado requerido y en la oportunidad respectiva.

Por lo tanto, el mismo se verifica cuando el funcionario o particular encargado de administrar y custodiar fondos públicos actúa alejado de la tutela del interés general y del respeto al ordenamiento jurídico en los servicios específicos que realiza, ya sea por conductas carentes de prudencia, falta de precaución, la diligencia debida, o bien en hacerlo con retardo o por la omisión de cumplir con aquello a que estaba obligado en razón de los poderes activos delegados por la colectividad, puede señalarse que no actuó con la diligencia, oportunidad o cuidado de un buen padre de familia, y en consecuencia se configura el ilícito administrativo contemplado en el numeral 3 del artículo 113 de la referida Ley Orgánica.

Determinado lo anterior, corresponde a esta Corte verificar si la conducta asumida por la ciudadana Rosario González de Rausseo, puede ser subsumida en los ilícitos administrativos anteriormente señalados, y a tal fin, se evidencia que la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda en el acto administrativo impugnado, dejó sentado que la recurrente, en su condición de Directora de Obras, comprometió su responsabilidad administrativa, al no someter al procedimiento de licitación establecido en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones y omitir el control previo, las ordenes de servicios y el contrato mayor 057-96 otorgado a la Empresa Aqua-Series B.

Indicó además, la entidad recurrida que constaban en autos “(…) suficientes elementos probatorios de los cuales se evidencia su responsabilidad en el hecho que se le imputa, que adminiculados entre sí surten plena prueba en su contra, los cuales se detallan a continuación: Contrato N° 057-96 de fecha 14/08/96 de la empresa Aqua-Series-B por Bs. 913.042,60, fecha de inicio 21/08/96 y terminación 14/10/96; OS-006-96 de fecha 08/03/96 empresa Plomeros Expertos Caracas por Bs. 1.435.385,38 fecha de inicio 01/01/96 y terminación 31/01/96; OS-007-96 de fecha 19/03/96 empresa Plomeros Expertos Caracas por Bs. 1.207.819,16 fecha de inicio 01/02/96 terminación 29/02/96; OS-024-96 de fecha 16/04/96 empresa Plomeros Expertos Caracas por Bs. 1.450.834,68 fecha de inicio 01/03/96 y terminación 29/03/96; OS-040-96 de fecha 18/07/96 empresa Plomeros Expertos Caracas por Bs. 1.425.400,19; fecha de inicio 01/05/96 y terminación 31/05/96; OS-041-96 de fecha 18/07/96 empresa Plomeros Expertos de fecha de inicio 10/06/96 y terminación 28/06/96 por Bs. 695.915,48; OS-047-96 de fecha 26/08/96 empresa Plomeros Expertos Caracas de Bs. 1.001.922,24 fecha de inicio 01/07/96 y terminación 31/07/96; OS -055-96 de fecha 23/10/96 empresa Plomeros Expertos Caracas por Bs. 1.161.638,29 fecha de inicio 02/09/96 y terminación 30/09/96; OS-059-96 de fecha 27/09/96 empresa Plomeros Expertos Caracas por Bs. 1.099.119,49 fecha de inicio 01/08/96 y terminación 30/08/96; OS-063-96 de fecha 18/11/96 empresa Plomeros Expertos Caracas por Bs. 1.201.351,91 fecha de inicio 01/10/96 y terminación 31/10/96, facturas avaladas por la Dirección de Obras Públicas y Servicios, factura N° 039 de fecha 29 de marzo de 1996 de la empresa Cedainay CA por Bs. 270.000,00 factura N° R-0125 de fecha 27/04/96; Racar Ingenieros C.A. por Bs. 288.000,00 factura de fecha 08/05/96 N° 0562 de la empresa Técnicas Gule por Bs. 375.000,00 factura N° 0561 de fecha 27/05/96 de la empresa Técnicas Gule por Bs. 420.000,00 factura N° 0140 de fecha 27/05/96 de la Empresa Racar Ingeniero C.A. por Bs. 320.000,00 factura N° 972 de fecha 14/07/96 de la empresa Constructora 7865CA por Bs. 920.000,00 factura N° 0621 de fecha 23/07/96 de la empresa Técnicas Gule por Bs. 425.000,00 factura N° 0622 de fecha 08/08/96 empresa Técnicas Gule por Bs. 525.000,00 factura N° 0019/96 de fecha 27/08/96 de la empresa Inversiones Ruisa C.A. por Bs. 920.000,00 factura N° 0625 de fecha 27/11/96 de la empresa Técnicas Gule por Bs. 520.000,00 factura N° 000099 de fecha 23 de diciembre de 1996 de la empresa Deice C.A. por Bs. 915.620,00”.

Ello así, esta Corte debe verificar las actas que conforman el presente expediente con el objeto de verificar si efectivamente la ciudadana Rosario González de Rausseo, omitió los procedimientos previstos en la Ley de Licitaciones, o en la normativa aplicable, al dividir en varios contratos la ejecución de la prestación de un servicio, con el objeto de disminuir la cuantía del mismo, para eludir los procedimientos de licitatorios.

En este mismo orden, debe resaltarse, que tal y como fue anteriormente señalado, las contrataciones deben abarcar la totalidad de la prestación del servicio, y sólo por causas debidamente justificadas se podrá fraccionar en varios contratos la negociación correspondiente; sin embargo, en todo caso se debe aplicar el procedimiento de selección de contratista que corresponda, según la totalidad de la contratación.

Señalado lo anterior, le corresponde a esta Corte verificar si efectivamente en el presente caso, se fraccionó la contratación de prestación de servicio, sin razones válidas para ello, y con el aparente propósito de eludir el mecanismo de control previo que exige entre otros, la Ley de Licitaciones y la Ordenanza sobre Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda, para lo cual, debe estar suficientemente comprobado lo siguiente: i) Que los contratos tengan un mismo objeto; ii) Que se contrate con la misma empresa, o con varias empresas de similar rango; iii) Que tales compromisos financieros de efectúen en el mismo ejercicio fiscal.

Ello así, evidencia esta Corte que consta en copias certificadas en el expediente administrativo, las siguientes documentales:

1.- Al folio 270 copia certificada del contrato Nº 057-96 de fecha 23 de julio de 1996, el cual fue firmado en fecha 14 de agosto de 1996 entre el Municipio Chacao y la empresa Aqua Series-B, C.A., del cual se desprende la rúbrica de la ciudadana Rosario de Rausseo, en su condición de Directora de Obras Públicas y Servicios de dicho Municipio, cuyo objeto era el “MANTENIMIENTO, LIMPIEZA Y DESOBSTRUCCIÓN DE CLOACAS, DRENAJES, SUMIDEROS, TANQUILLAS Y BOCAS DE VISITA EN DIFERENTES SECTORES DEL MUNICIPIO CHACAO” por un monto de Tres Millones Novecientos Trece Mil Cuarenta y Dos Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs. 3.913.042,60).
2.- A los folios 306 al 312 copias certificadas del cuadro de la relación de los treinta y ocho (38) contratos emitidos en el mismo año, cuyos objetos eran la limpieza, bote, recolección, reparación de sistemas de alcantarillas, mantenimiento y reparación de cloacas, acueductos y drenajes en distintos sectores del Municipio Chacao, los cuales arrojan un monto superior a treinta millones de bolívares (Bs. 30.000.000,00) se la siguiente manera:

3.- Al folio 5 factura Nº 099 de fecha 23 de diciembre de 1996 emanada de la sociedad mercantil Deire Desarrollos e Ingeniería C.A., en la cual se evidencia la rúbrica de la ciudadana Rosario González de Rausseo.
4.- A los folios 6, 8, 9, 12 y 13 facturas números 625, 622, 621, 561 y 562 emanadas de la sociedad mercantil Técnicas Gule, durante el año 2006, cuya descripción de los trabajos realizados estaban referidos a la limpieza y reparación de alcantarillas, cloacas y sumideros en diferentes sectores del Municipio Chacao del estado Miranda, las cuales se encuentran avaladas por la ciudadana Rosario González de Rausseo.

5.- A los folios 11 y 14 facturas emitidas en el año 2006, signadas con los números R-0140 y R-0125 por la sociedad mercantil Racar Ingenieros C.A., cuyos objetos eran la limpieza de alcantarillas, por el monto de Trescientos Veinte Mil bolívares (Bs. 320.000,00) y Doscientos Ochenta y Ocho Mil bolívares (Bs. 288.000,00) las cuales se encuentran avaladas por la actora.

6.- Al folio 16 factura Nº 039 emanada de la empresa Cedamay C.A., en fecha 29 de marzo de 1996, cuya descripción era el servicio de limpieza de alcantarillas, por un monto de Doscientos Setenta Mil bolívares (Bs. 270.000,00), la cual se encuentra avalada por la ciudadana Rosario González de Rausseo.
7.- A los folios 17 al 26 del expediente administrativo, órdenes de trabajo emitidas en el año 1996, a favor de la empresa Plomeros Expertos Caracas, signadas con los números OS-006-96, OS-007-96, OS-024-96, OS-028-96, OS-040-96, OS-041-96, OS-047-96, OS-055-96, OS-059-96, OS-063-96, cuyos objetos eran la reparación y mantenimiento a los sistemas de acueductos, drenajes y cloacas en todo el Municipio Chacao, las cuales suman un monto superior a Doce Millones de bolívares (Bs. 12.000.000,00) las cuales, se encuentran avaladas por la ciudadana Rosario González de Rausseo, en su condición de Directora de Obras Públicas y Servicios.

8.- A los folios 152 al 161 del expediente administrativo, declaración rendida por la ciudadana Rosario González de Rausseo, en la cual se dejó constancia de los siguientes particulares:

“(…) PRIMERA PREGUNTA: Diga usted, que cargo ejerce en la Dirección de Obras Públicas y desde que fecha? CONTESTÓ: Fui Directora de obras Públicas desde el 1 de septiembre del 95 hasta el 24 de junio del 97. SEGUNDA PREGUNTA: Diga usted, la funciones inherentes a su cargo? CONTESTÓ: Coordinaba todo lo relativo a la Dirección de Obras, comprendiendo las áreas de mantenimiento, servicio público, inspección, administración y contratación. (…) DÉCIMA PRIMERA PREGUNTA: Diga usted, porque (sic) razón existe un contrato identificado con el Nº 057-96 suscrito en el año 96 sobre mantenimiento, limpieza y desostrucción (sic) de cloacas, drenajes, sumideros y bocas de visitas en diferentes sectores del Municipio Chacao por un monto de bolívares 3.913.042,60 a favor de la empresa AQUA SERIES C.A. que se contrataron en 38 ordenes (sic) de trabajo con similar objeto o alcance cuyo monto total ascendió a la cantidad de Bolívares 31.396.548,03 las cuales superan el límite establecido en la excepción del control previo por la Contraloría Municipal u los diez millones de bolívares para proceder por licitación general en los casos de contratación de servicios, siendo ambos de mismo o alcance? CONTESTÓ: En lo que respecta al contrato 057-96 suscrito por la Empresa Aqua-Series su objeto comprendía labores de mantenimiento, limpieza y desostrucción (sic) de cloacas, drenajes, sumideros, tanquillas y boca de visitas en diferentes sectores de Municipio, para ello utilizaban un equipo especial denominado hidroyet cuya función es succionar o desostruir (sic) tuberías o colectores. Las ordenes (sic) de servicios comprendían reparación o colocación de rejillas en sumideros, cuya naturaleza u objeto implicaba la soldadura de rejilla, nivelación del marco de las alcantarillas en el pavimento, es decir, su naturaleza es fundamentalmente reparación de la parte metálica, mientras que el contrato su labor fundamental es de limpieza y mantenimiento. (…)” (Negrillas de esta Corte).

De lo anterior, se desprende que hubo un contrato mayor celebrado en fecha 23 de julio de 1996 signado con el Nº 057-96, el cual fue firmado en fecha 14 de agosto de 1996 entre el Municipio Chacao y la empresa Aqua Series-B, C.A., por un monto de Tres Millones Novecientos Trece Mil Cuarenta y Dos Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs. 3.913.042,60), por lo que, se evidencia que dicho contrato por sí solo, no requería del procedimiento de licitación general, ya que no superaba la cantidad de Diez Millones de Bolívares (Bs. 10.000.000,00) ello conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda.

Sin embargo, evidencia la Corte que en ese mismo año, fueron celebrados treinta y ocho (38) contratos, situación que no se encuentra controvertida en el presente caso, por cuanto la ciudadana Rosario González de Rausseo en ningún momento negó tal situación, por el contrario, al momento de su declaración admitió la celebración de los mismos.

Ahora bien, del análisis de las documentales anteriormente señaladas, se desprende que los contratos celebrados bajo la modalidad de órdenes de servicios, las cuales fueron avaladas por la ciudadana Rosario González de Rausseo, tenían objetos idénticos al contrato celebrado con la empresa Aqua Series-B, C.A., específicamente, la limpieza, bote, recolección, reparación de sistemas de alcantarillas, mantenimiento y reparación de cloacas, acueductos y drenajes en distintos sectores del Municipio Chacao del estado Miranda, verificándose de esta manera el primer requisito necesario para que se produzca el fraccionamiento ilegal de la contratación de servicios, referido a “que los contratos tengan un mismo objeto”.

Por otra parte, se pude verificar que aún cuando las contrataciones no se realizaron con la misma empresa, las mismas fueron realizadas con empresas del mismo ramo, las cuales se encargaban de prestar servicios de mantenimiento, limpieza, desobstrucción de cloacas, drenajes, sumideros, tanquillas, entre otros, cumpliéndose de esta manera con el segundo requisito necesario para la ilegalidad del fraccionamiento de contrato, referido a que se verifique “que se contrate con la misma empresa, o con varias empresas de similar rango”.

Finalmente, debe verificarse el tercer requisito necesario para que resulte ilegal el fraccionamiento de contrato, el cual exige que “tales compromisos financieros de efectúen en el mismo ejercicio fiscal” y al respecto, debe reiterarse que de las documentales anteriormente señaladas, se pudo verificar que en fecha 14 de agosto de 1996 se celebró contrato signado con el Nº 057-96, el cual fue firmado en fecha 14 de agosto de 1996 entre el Municipio Chacao y la empresa Aqua Series-B, C.A., y en ese mismo año, fueron celebrados treinta y ocho (38) contratos, por lo que queda suficientemente demostrado que todos los compromisos financieros bajo análisis, fueron adquiridos en el ejercicio fiscal correspondiente al año 1996.

Determinado lo anterior, esta Corte debe traer a colación el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda, el cual según la Administración recurrida, establecía la obligación de someter al procedimiento de licitación general la contratación de los servicios anteriormente analizados, el cual es del siguiente tenor:

“Artículo 24: Se procederá por Licitación General.

4. En los casos de adquisición de bienes o contratación de servicios, no exceptuados expresamente por la presente Ordenanza, si el contrato a ser otorgado es de un precio estimado superior a diez millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00).

5. En caso de construcción, remodelación o reparación de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado superior a los veinte millones de bolívares (Bs. 20.000.000,oo)” (Negrillas de esta Corte).

De la norma anterior, se desprende que efectivamente debía procederse mediante el procedimiento de licitación general para la contratación de servicios, si el contrato a ser otorgado es de un precio estimado superior a Diez Millones de Bolívares (Bs. 10.000.000,00), hoy Diez Mil Bolívares Fuertes (BsF. 10.000,00), y siendo que el contrato signado con el Nº 057-96 fue celebrado por un monto de Tres Millones Novecientos Trece Mil Cuarenta y Dos con Sesenta Céntimos (Bs. 3.913.042,60) hoy Tres Mil Novecientos Trece con Cuatro Céntimos de Bolívares Fuertes (BsF. 3.913,04), y el monto total de los treinta y ocho (38) contratos celebrados bajo la modalidad de ordenes de servicios superaban la cantidad de Treinta Millones de Bolívares (Bs. 30.000.000,00) hoy Treinta Mil Bolívares Fuertes (BsF. 30.000,00), tales compromisos debieron ser sometidos al proceso de licitación general, conforme a lo previsto en el artículo 24 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Chacao del estado Miranda. Así se decide.

Aunado a lo anterior, debe indicarse que la omisión por parte de la ciudadana Rosario González de Rausseo, del procedimiento de licitación general, también trajo como consecuencia, la omisión por parte de la referida ciudadana del control previo al compromiso financiero, el cual se encontraba previsto en la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.017 de fecha 13 de diciembre de 1995) cuyo artículo 21 era del siguiente tenor:

“Los órganos y entidades de la Administración Central antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios, o a la celebración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, deberán asegurarse el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1.- Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto o a créditos adicionales.

2.- Que exista disponibilidad presupuestaria.
3.- Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir el contratista.

4.- Que los precios sean justos y razonables.

5.- Que se hubiere cumplido con los términos de la Ley de Licitaciones y las demás leyes que sean aplicables.

Los administradores no podrán ordenar ningún pago ni iniciar la ejecución de contratos que impliquen compromisos financieros, hasta tanto el órgano contralor interno certifique el cumplimiento de los requisitos establecidos en este artículo” (Resaltado de esta Corte).

Por lo tanto, la ciudadana Rosario González de Rausseo, en su condición de Directora de Obras de la Alcaldía del Municipio Chacao del estado Miranda, omitió el procedimiento de licitación general para la contratación de servicios, conforme al artículo 24 de la Ordenanza de Licitación del Municipio Chacao del estado Miranda; así como también, se verificó la falta de control previo al compromiso financiero, lo cual a todas luces pone de relieve la irregularidad en su actuación, subsumible en el numeral 1 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Así se decide.

Lo anterior resulta suficiente para que la Administración procediera como en efecto lo hizo a declarar la responsabilidad administrativa de la ciudadana Rosario de Rausseo, sin embargo, esta Corte a los fines de realizar un análisis integral del presente caso, considera necesario revisar el segundo hecho irregular imputado a la actora, referido a que con su conducta comprometió su responsabilidad administrativa al avalar la orden de servicio N° 007-B a favor de Constructora Geraca C.A., donde se detectó un sobreprecio en la pintura de tráfico, ya que el costo excedía al del mercado.

Riela al folio 47 del expediente administrativo presupuesto emanado de la sociedad mercantil Constructora Geraca, C.A., relacionado con la “(…) DEMARCACIÓN HORIZONTAL LINEA CONTÍNUA CON PINTURA DE TRÁFICO, a=0,12 mts. (…)” en el “(…) FINAL AVDA. CASANOVA, AVDA. TAMANACO Y AV. SUR ALTAMIRA ENTRE AVDA. FCO. DE MIRANDA Y DISTRIBUIDOR ALTAMIRA. ALCALDÍA CHACAO (…)” donde se indicó en el renglón uno (1) denominado “MATERIALES E INSUMOS” que el costo de la pintura de tráfico era de Sesenta y Dos Mil Setecientos Setenta y Nueve (Bs. 62.779,00) por cuñete.

Cursa a los folios 152 al 161 declaración rendida por la ciudadana Rosario de Rausseo en fecha 2 de julio de 1997, en la cual se dejó constancia entre otros, de los siguientes particulares:

“(…) PRIMERA PREGUNTA: Diga usted, qué cargo ejerce en la Dirección de Obras Públicas y desde qué fecha? CONTESTÓ: Fui Directora de Obras Públicas desde el 1 de septiembre del 95 hasta el 24 de junio del 97. (…) DÉCIMA TERCERA PREGUNTA: Diga usted, por que se observó un presunto sobre precio (sic) en la pintura de tráfico correspondiente al expediente de la orden de servicio Nº 007-B a favor de la Constructora Geraca sobre demarcación vial y peatonal en el final de Av. Casanova, Av. Tamanaco y Av. Sur Altamira entre Francisco de Miranda y Distribuidor Altamira? CONTESTÓ: Primeramente es necesario participar a este Órgano Contralor que esa orden de servicio o trabajo fue ejecutada de emergencia con el operativo Visita Papal. En cuanto al sobre precio (sic) al que me aluden dejo expresa constancia que la empresa ejecutó una obra con pintura de primera calidad y cuya marca fue Montana expedida por la Tienda del Pintor (…) con respecto a los precios que existen en el mercado un sin números de firmas comerciales que dan a muy bajo precio pintura de demarcación, pero ninguna de esas firmas garantiza la calidad de la misma (…)” (Negrillas de esta Corte).

Consta a los folios 82 al 84 del expediente administrativo copia certificada del acta de conclusión levantada en fecha 9 de mayo de 1997, en la Dirección de Obras Públicas y Servicios del Municipio recurrido, y suscrita por la ciudadana Rosario de Rausseo, Gastón Pulido y José Gregorio Barros, en sus condiciones de Directora de Obras Públicas y Servicios, Administrador de la Dirección de Obras Públicas y Servicios y Asistente Técnico de Ingeniería, respectivamente, en la cual se dejó constancia de lo siguiente:

“(…) CUARTO: Se observó en el expediente correspondiente a la orden de servicio Nº 007-B, a favor de CONSTRUCTORA GERACA sobre ‘Demarcación vial y peatonal en final Ave. Casanova, Ave. Tamanaco y av. Sur Altamira entre Fco. De Miranda y Distribuidor Altamira’ por un monto de Bs. 1.499.288,70, que el precio de la ‘pintura de tráfico’ (Bs. 62.779,00 cuñete) excede considerablemente al del mercado (Bs. 46.620,00) para la fecha en que fue ejecutada la obra (…)”.

De igual forma, consta al folio 250 del expediente administrativo copia certificada de la comunicación de fecha 28 de mayo de 1997, emanada de la sociedad mercantil Constructora Geraca C.A., y dirigida a la Dirección de Obras Públicas del Municipio Chacao del estado Miranda, en la cual se informó lo siguiente:

“(…) Con respecto a la obra que nosotros ejecutamos para Uds. Según la Orden de Servicio Nº 007-B 96 que consistía en la Demarcación Vial y peatonal (…) por un monto de Bs. 1.499.288,70 (Bolívares un millón cuatrocientos noventa y nueve mil doscientos ochenta y ocho con 70/100), la pintura que utilizamos para dicha obra fue Montana (Uds. Pidieron pintura de primera calidad) y según consta en la lista de precios suministrada por La Tienda del Pintor de fecha 01-01-96 el precio era de Bs. 62.779,00 (Bolívares sesenta y dos mil setecientos setenta y nueve) (…)”.

De lo anterior, se evidencia que quedó suficientemente demostrado que la pintura de tráfico que consta en la orden Nº 007-B 96, fue adquirida por el precio de Sesenta y Dos Mil Setecientos Setenta y Nueve Bolívares (Bs. 62.779,00) hoy Sesenta y Dos Bolívares con Setenta y Ocho Céntimos (BsF. 62,78) por cuñete.

Ahora corresponde verificar, si quedó demostrado en los autos cuál era el precio de la pintura de tráfico adquirida, para el año 1996, y a respecto se observa que consta en el expediente administrativo en copias certificadas, los siguientes documentos:

A los folios 237 y 238, lista de precios emanada de la sociedad mercantil, vigente al 11 de enero de 1996, de donde se desprende que la pintura “MONTRAFIC ESPEC. Blanco C/P” TENÍA UN COSTO DE Sesenta y Dos Mil Setecientos Setenta y Nueve bolívares (Bs. 62.779,00) cada cinco (5) galones.

Al folio 240 riela constancia emitida por la sociedad mercantil Pinta Color C.A. en fecha 15 de julio 1996 y dirigida a la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, donde se dejó constancia de lo siguiente: “(…) por medio de la presente hacemos constar que para enero de 1996, nuestro producto Pla-Trafic Blanco Reflectivo establecía el precio de Bs. 76.500 + impuesto en su presentación de cuñete, El producto antes mencionado, posee las mismas características de la Montratrafic Blanco Reflectivo de Montana (…)”.

Al folio 241 consta certificación emitida por la sociedad mercantil La Tienda del Pintor, firmada y sellada, en la cual se dejó constancia de lo siguiente: “POR MEDIO DE LA PRESENTE, LA TIENDA DEL PINTOR LAS ACACIAS CERTIFICA QUE LA PINTURA MONTAFIC ESPECIAL BLANCO CON PERLA, ESTABA PARA LA FECHA DE ENERO DE 1996, A UN COSTO DE (Bs. 62.779,00) POR CUÑETE (…)”.

Conforme a lo anterior, se evidencia que la recurrente demostró mediante certificaciones, y listas de precios emanadas de empresas dedicadas a la venta y comercialización de pintura, que el precio del mercado para el año 1996 de la pintura de tráfico especial, blanco con perlas, adquirida mediante la orden de servicio N° 007-B a favor de Constructora Geraca C.A., era de aproximadamente Sesenta y Dos Mil Setecientos Setenta y Nueve Bolívares (Bs. 62.779,00) hoy Sesenta y Dos Bolívares con Setenta y Ocho Céntimos (BsF. 62.78) por cuñete, precio al cual fue adquirida la misma.

Por su parte, la Administración recurrida únicamente aportó a los autos una lista de precios emanada de la empresa Sumacon, en la cual se expresó que la pintura de tráfico especial, blanco con perlas, para febrero de 1996 se encontraba al precio de Ocho Mil Doscientos Ochenta y Ocho bolívares (Bs. 8288,00) hoy Ocho Bolívares con Veintiocho Céntimos (BsF. 8,28) y en manuscrito, se indicó que un (1) cuñete equivalía a cinco (5) galones aproximadamente, y que a dicho costo hay que sumarle el impuesto al valor agregado.

Ante tal situación, considera esta Corte que en virtud de que la parte recurrente promovió en sede administrativa mediante pruebas documentales que el precio de la pintura de tráfico adquirida mediante la orden de servicio N° 007-B a favor de Constructora Geraca C.A., era idéntico al precio del mercado, documentación ésta que no fue impugnada ni desconocida por la Administración, motivo por el cual debe dársele pleno valor probatorio, conforme al artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

Aunado a lo anterior, esta Corte debe resaltar que el sólo hecho de que la ciudadana Rosario González de Rausseo haya firmado el “ACTA DE CONCLUSIÓN” levantada con ocasión a una auditoría realizada en fecha 9 de mayo de 1997, donde expresamente se señaló que en la orden de servicio Nº 007-B, se había adquirido la pintura de tráfico a un precio superior al del mercado, no demuestra el sobreprecio imputado, por cuanto, tenía la Administración la carga de demostrar fehacientemente que la pintura había sido adquirida a precios significativamente superiores a los del mercado, lo cual no ocurrió en el presente caso.

Por tal motivo, esta Corte debe declarar que no hubo responsabilidad administrativa por el segundo hecho imputado a la actora, específicamente, que comprometió su responsabilidad administrativa al avalar la orden de servicio N° 007-B a favor de Constructora Geraca C.A., donde se detectó un sobreprecio en la pintura de tráfico adquirida, por cuanto se reitera, tal situación no fue demostrada ni en sede administrativa ni en sede judicial, conforme a las actas cursantes en el presente expediente.

No obstante, lo anterior no tiene como consecuencia la nulidad del acto administrativo impugnado, por cuanto tal y como fue señalado con anterioridad, en el presente caso, quedó demostrado que la ciudadana Rosario González de Rausseo, incurrió en el supuesto de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al celebrar un contrato de obras y emitir órdenes de servicio por el mismo objeto, con prescindencia total y absoluta de los procedimientos requeridos, lo cual se reitera, era suficiente para declarar su responsabilidad administrativa. Así se decide.

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Corte debe desestimar el alegato de falso supuesto alegado por la actora, ya que tal y como fue señalado con anterioridad, se evidenció un fraccionamiento de contratos, con el objeto de omitir el procedimiento de licitación para la selección de contratista para la prestación de servicios dentro del Municipio, conducta tipificada en el numeral 1 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Así se decide.

2.- DE LA MULTA IMPUESTA

Declarado lo anterior, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre los alegatos planteados por la ciudadana Rosario de Rausseo en contra de la multa impuesta en el acto administrativo impugnado, y al respecto se observa lo siguiente:

2.1.- DEL VICIO DE INCOMPETENCIA

Indicó la parte actora con respecto a la multa impuesta, que “(…) consta del propio acto impugnado que el mismo se encuentra suscrito por la Doctora Nancy García F., en su carácter de Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao, lo cual nos lleva obligatoriamente a concluir que la misma fue impuesta, por una autoridad evidentemente incompetente para ello (…)”.

Agregó que de la Ordenanza del ente recurrido, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nro. 288, del mes de marzo de 1994, específicamente su artículo 16 “(…) se infiere con una claridad mediana que el único funcionario competente a los fines de imponer multas por Responsabilidad Administrativa en el Municipio Chacao, lo es el propio Contralor Municipal y no como en efecto ocurrió en el presente caso, la Directora de Averiguaciones Administrativas, en una clara y abierta Usurpación de Funciones (…)”.

Respecto al vicio de incompetencia, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado lo siguiente:

“La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador”. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 161 de fecha 3 de marzo de 2004, caso: Eliecer Alexander Salas Olmos) (Negrillas de esta Corte).

Aunado a lo anterior, destacó la referida Sala en su sentencia Nº 539 de fecha 01 de junio de 2004, caso: Rafael Celestino Rangel Vargas, que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres (3) tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, i) por usurpación de autoridad, ii) por usurpación de funciones y en los casos iii) de extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:

“(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (...)” (Resaltado de esta Corte).

Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Señalado lo anterior, corresponde ahora determinar si tal y como lo denunció la actora, la ciudadana Nancy García, en su condición de Directora de Averiguaciones Administrativas del Municipio Chacao del estado Miranda tenia la potestad de imponer la multa recurrida, o si por el contrario, el acto administrativo impugnado fue dictado por un funcionario manifiestamente incompetente, motivo por el cual debe traerse a colación la norma del cual según el alegato de la actora, se desprende la incompetencia del funcionario que dictó el acto, específicamente la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda publicado en la Gaceta Municipal Numero Extraordinario 288 de fecha 3 de marzo de 1994, en cuyo Título II denominado “DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL” en el artículo 16 prevé lo siguiente:

“Artículo 16: Son atribuciones del Contralor:

1. Dictar las normas reglamentarias internas sobre la estructura, organización, competencia, y funcionamiento de la Direcciones y demás Dependencias de la Contraloría, de conformidad con lo previsto en este Ordenanza, a tal efecto, se podrá solicitar asesoramiento, ante la Contraloría General de la República.

2. El nombramiento, remoción y destitución del personal de la Contraloría, sujetándose al régimen previsto en el artículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Ordenanza sobre Carrera Administrativa Municipal y la Ordenanza sobre responsabilidades y Régimen Disciplinario de los funcionarios Municipales.

3. Ejercer la administración del personal y la potestad jerárquica. En cuanto fuere procedente se aplicará la Ordenanza de Carrera Administrativa.

4. Imponer multas (…)”

Ante tal situación, esta Corte debe indicar que la referida Ordenanza preveía los procedimientos mediante los cuales la Contraloría Municipal ejercería sus funciones de control y fiscalización de los órganos que componen el Municipio, así como también el régimen funcionarial que se aplicaría a los funcionarios de la Contraloría, por lo tanto, cuando el artículo antes transcrito expresamente señala que el Contralor Municipal es el competente para el nombramiento, remoción y destitución lo limita al personal a su cargo, es decir, al personal de la Contraloría, más aun cuando en el numeral 3 prevé que ejercerá la administración del personal y la potestad jerárquica, por lo tanto, la potestad del Contralor Municipal para imponer multas conforme a lo previsto en la norma bajo análisis está referida a los funcionarios de la Contraloría Municipal.

Ahora bien, se observa que en el acto administrativo impugnado indicó expresamente que la funcionaria que actuaba “(…) en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en concordancia con el artículo 11 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao y el artículo 8 literal i de la Resolución Nº 002-97 de la Contraloría Municipal Número Extraordinario Nº 1442 de fecha 20 de Enero de 1997, (…)”.

Ello así, esta Corte debe indicar que para el momento en que se le dio apertura al presente procedimiento de declaración de responsabilidad, es decir, para el 12 de mayo de 1997, se encontraba vigente el Manual de Organización de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda contenido en la Resolución Nº 002-97 publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda Número Extraordinario 1442 de fecha 20 de enero de 1997, del cual se desprende que dicha entidad se encuentra conformada por varias oficinas o direcciones, con competencias definidas en dicho cuerpo normativo, entre dichas direcciones se encuentra la Dirección de Averiguaciones Administrativas, la cual tiene sus atribuciones establecidas en el artículo 8 cuyo literal “i” es del siguiente tenor:

“Artículo 8: Bajo directa coordinación y supervisión del Contralor Municipal, la Dirección de Averiguaciones Administrativas tendrá las siguientes funciones:
a) …omissis…
i) Dictar decisiones de absolución, sobreseimiento y responsabilidad administrativa.
j) …omissis…” (Negrillas de esta Corte).

De la norma anteriormente transcrita, se evidencia que la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, tenía dentro de sus funciones, dictar decisiones declarando la responsabilidad administrativa de los funcionarios que hayan incurrido en actos, hechos u omisiones generadores de responsabilidad administrativa.

Por lo tanto, considera esta Corte que en virtud de que en el presente procedimiento se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana Rosario González de Rausseo, y se le impuso multa por la cantidad de quinientos mil bolívares (Bs. 500.000,00) la competencia efectivamente le correspondía a la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda a través de la Dirección de Investigaciones Administrativas.

Ante tal situación, esta Corte debe desestimar el alegato de incompetencia manifiesta planteado por la parte actora, bajo el argumento de que la Directora de Averiguaciones Administrativas incurrió en usurpación de funciones, por cuanto tal y como fue analizado con anterioridad, no se evidenció que se haya dictado el acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, mucho menos pudo constatarse que exista una incompetencia burda, grosera, ostensible, en virtud que la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, era la competente para decidir el procedimiento de declaración de responsabilidad a administrativa bajo análisis, y por tanto, la imposición de la multa recurrida.

En virtud de lo anterior, esta Corte debe desestimar el vicio de incompetencia manifiesta del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, planteado por la parte actora por cuanto, no se evidenció que la Directora de Averiguaciones Administrativas haya usurpado funciones, toda vez que era la funcionaria competente para iniciar el procedimiento, declarar la responsabilidad administrativa e imponer la multa respectiva. Así se decide.

2.2.-VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

Denunció la actora, que la referida multa resulta a todas luces exagerada, desproporcionada, confiscatoria e ilegal, en virtud de que el artículo 98 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda publicada en la Gaceta Municipal Numero Extraordinario 288 de fecha 3 de marzo de 1994, prevé que los funcionarios Municipales serán sancionados con multas de hasta Cien Mil Bolívares (Bs. 100.000,00).

Agregó que “(…) por mas (sic) que [han] estudiado el presente caso, no consegu[en] las razones de hecho como de derecho que tuvo la Directora de Averiguaciones Administrativas, a los fines de imponer la multa o sanción, siendo evidente la ilegalidad de la misma y así solicit[ó] sea declarado por [ese] Honorable Juzgado (…)” [Corchetes de la Corte].
En virtud de la anterior denuncia, es menester señalar que en la búsqueda de decisiones justas, las actividades desarrolladas por la Administración Pública, deben estar adecuadas al principio de proporcionalidad preceptuado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en los siguientes términos:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia” (Resaltado de esta Corte).

En este mismo orden de ideas, es oportuno señalar lo que sobre el principio de proporcionalidad ha manifestado el doctrinario José Ignacio López González, al respecto ha indicado que “(…) [e]ste principio [de proporcionalidad] se convierte así en instrumento operativo adecuado para que la Administración cumpla con los fines que establece el Derecho, entre los cuales figura el establecimiento de la justicia material a través de las múltiples actividades de aquélla para la consecución de orden económico y social justo” (Vid. López G., José I. El Principio General de Proporcionalidad en Derecho Administrativo. Edit. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Sevilla. España (1988); p. 82).

Asimismo, ha indicado López González que:

“El valor que la Constitución otorga a la Justicia hace especialmente exigente el control jurisdiccional de la actividad administrativa, a partir del principio de proporcionalidad como medio de reducción progresiva de la posible arbitrariedad de la Administración. En este sentido la consagración del principio se impone con especial energía a los órganos del poder judicial, llamados siempre a valorar la conducta de las Administraciones Públicas y su adecuación al entero Ordenamiento Jurídico. Sólo un Estado de justicia material preocupado por la realización de la justicia en las diversas actuaciones de los poderes públicos, particularmente de la Administración, será capaz de dar cumplimiento a las aspiraciones proclamadas por la Constitución; en esta tarea los jueces sin duda tienen en su mano que la actual sensación de frustración de tales aspiraciones se desvanezca o por el contrario se acreciente cada día. Por ello estimamos que el control de proporcionalidad puede constituirse en un principio eficaz para la Administración y para la actuación judicial” (Vid. Ob. Cit. p.82) (Negrillas de esta Corte).

Asimismo, ha pronunciado el Tribunal Supremo Español mediante sentencia de fecha 16 de febrero de 1998 que “el principio de proporcionalidad tiene en el ámbito del Derecho Sancionador una función relevante no sólo en cuanto a expresión de unos abstractos poderes de aplicación de la ley en términos de equidad, sino por las circunstancias de que las sanciones (…) se encuentran recogidas en forma sumamente flexible, lo que permite al órgano sancionador realizar una labor de adaptación a la mayor o menor gravedad del comportamiento, pero que también permite a los órganos jurisdiccionales controlar el uso correcto que se haya hecho de la potestad” (Vid. Ob. Cit. p. 359).

Comporta una exigencia para el juzgador en su labor exegética valorar las circunstancias fácticas apreciadas por la Administración al momento de subsumir los hechos en el supuesto de hecho de la norma jurídica y de aplicar la consecuencia jurídica contenida en la misma, esto es, debe el juez analizar el escenario en el cual se desarrollaron los hechos y si la consecuencia aplicada por la Administración es la más justa entre las soluciones posibles, asimismo, debe apreciar el juzgador que la decisión tomada por la Administración sea proporcionada y que la misma no implique la privación innecesaria e infundada de algún derecho susceptible de quebrantamiento por dicha decisión.

Determinado lo anterior, esta Corte debe determinar si la multa impuesta fue desproporcionada y al respecto se evidencia que la actora señaló que conforme al artículo 98 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda publicada en la Gaceta Municipal Numero Extraordinario 288 de fecha 3 de marzo de 1994, los funcionario Municipales podían ser sancionados con multas de hasta Cien Mil Bolívares (Bs. 100.000,00).

Ahora bien, en fecha 1º de febrero de 1996 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Número Extraordinario 5.017 de fecha 13 de diciembre de 1995, la cual preveía en sus disposiciones finales, específicamente el artículo 149 lo siguiente:

“Artículo 149: Salvo lo dispuesto en las Disposiciones Transitorias de esta Ley, se derogan la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA Nº 3482 Extraordinario de fecha 14 de diciembre de 1984; los artículos 145, 149 al 156, 158 al 160, 162 al 175, 177, 178, 218 al 271, 398 al 406 y 419 de la Ley Orgánica de la Hacienda pública Nacional; el artículo 42 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público y cualquiera otras disposiciones que colidan con esta Ley” (Negrillas de esta Corte).

De la disposición final anteriormente transcrita, se evidencia que la referida ley prevé la derogatoria tanto de una serie de normas que expresamente señala, como de todas las disposiciones que colidan con la misma, motivo por el cual, esta Corte debe verificar si la norma prevista en al artículo 98 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda publicada en la Gaceta Municipal Numero Extraordinario 288 de fecha 3 de marzo de 1994, quedó derogada con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Número Extraordinario 5.017 de fecha 13 de diciembre de 1995, y al respecto se observa que el artículo 121 de dicha ley, vigente para el momento en que sucedieron los hechos, preveía lo siguiente:

“Artículo 121: Las averiguaciones administrativas terminarán con una decisión que podrá ser de absolución, de sobreseimiento o de responsabilidad administrativa, el inculpado será sancionado con multa de doce (12) a cien (100) salarios mínimos urbanos”.

De la norma anterior, se evidencia que con la entrada en vigencia de la Ley de la Contraloría General de la República, quedó regulada la sanción que debe imponerse cuando se declare la responsabilidad administrativa de un funcionario, y por ser posterior a la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Chacao del estado Miranda publicada en la Gaceta Municipal Numero Extraordinario 288 de fecha 3 de marzo de 1994, se debe aplicar la ley posterior, es decir, la Ley Orgánica de la Contraloría, quedando de esta manera derogado el artículo 98 de la referida Ordenanza Municipal.

Determinado lo anterior, evidencia esta Corte que el acto administrativo impugnado expresamente señaló que “(…) en atención a lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en concordancia con el artículo 67 del Reglamento de la misma ley, resuelve imponer multa a los ciudadanos identificados en la presente decisión, en los términos siguientes: ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO (…) por la cantidad de QUINIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 500.000,00) (…) tomando en consideración su grado de participación en la irregularidad administrativa, en función de ejercer respectivamente los cargos de Directora (…) de la Dirección de obras Públicas y Servicios de la Alcaldía del Municipio Chacao. Como circunstancia atenuante a los fines de la imposición de la sanción, se tomó el hecho de ser la primera vez que [ese] Organismo Contralor detecta una irregularidad de esta índole (…)” [Corchetes de esta Corte].

Ahora bien, se pudo constatar que efectivamente la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, aplicó la sanción prevista en la norma vigente, específicamente en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, correspondiéndole a esta Corte determinar si la multa impuesta es desproporcionada, y al respecto se observa lo siguiente:

La referida ciudadana fue sancionada con multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00) hoy Quinientos Bolívares Fuertes (BsF. 500,00) y considerando que el salario mínimo en el año 1998 –año en que fue impuesta la multa- era de Setenta y Cinco Mil Bolívares (Bs. 75.000,00), la multa impuesta a la ciudadana Rosario González de Rausseo, fue el equivalente a siete (7) salarios mínimos aproximadamente, por lo tanto, aún cuando la Administración tenía la potestad discrecional de imponer la sanción entre doce (12) y cien (100) salarios mínimos, considerando como circunstancia atenuante -el hecho de ser la primera vez que ese organismo contralor detectaba una irregularidad de esa índole- motivo por el cual, considera esta Corte que la multa impuesta fue considerablemente menor al monto medio que arrojaría al aplicar los principios de la dosimetría penal, motivo por el cual se debe desestimar el alegato planteado por la parte actora referido a la ilegalidad y desproporcionalidad de la multa. Así se declara.

Como consecuencia de las consideraciones que anteceden, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar, contra la Contraloría del Municipio Chacao del estado Miranda, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la referida ciudadana, y se le impuso multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00), hoy Quinientos Bolívares Fuetes (BsF. 500,00). Así se declara.
VIII
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del Municipio Chacao del estado Miranda, en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 10 de febrero de 1999, mediante la cual se declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar por los abogados Generoso Mazzocca Medina y Josefina Varela Quintero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 31.648 y 59.464, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana ROSARIO GONZÁLEZ DE RAUSSEO, titular de la cédula de identidad Nº 5.073.533, contra el acto administrativo s/n dictado por la ciudadana Nancy García, en su condición de Directora de Averiguaciones Administrativas de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la referida ciudadana, y se le impuso multa por la cantidad de Quinientos Mil Bolívares (Bs. 500.000,00).

2.- Se ANULA por violación del orden público la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

3.- Se CONVALIDAN todas las actuaciones llevadas a cabo ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en cuanto a la sustanciación de la presente causa.

4.- Conociendo el fondo del presente asunto se declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ( ) días del mes de de dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 151° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS SALAS

Exp. Nº AB42-R-1999-000004
ERG/017

En fecha _____________ de ___________de dos mil once (2011), siendo ____________ ( ), se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ______________.

La Secretaria Accidental,